¿Es consulta “sí o no”? No

La aprobación de la Ley del Derecho a la Consulta es un hecho histórico que revela, en primera instancia, la voluntad del gobierno de enmendar los errores de su antecesor. El artículo busca poner en blanco y negro las bondades pero también riesgos de esta ley.

El Congreso de la República acaba de aprobar la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, en un hecho sin precedentes que lo coloca a la vanguardia de los parlamentos de la casi totalidad de países que han ratificado el Convenio 169 de la OIT. Y aunque el presidente Humala aún no ha promulgado la Ley, sería mezquino no saludar esta decisión del Parlamento por una decisión que de por sí ha marcado tamaña distancia con la posición del régimen de García, vale decir, con la formación discursiva sobre la subjetividad jurídica indígena —colonialista hasta los huesos— de los cinco años del gobierno anterior.

No es mi intención extenderme en un análisis sobre el contenido de una norma que cuenta con aspectos positivos y negativos, aunque mencionar algunos de ambos lados permitirá enriquecer el debate que sí me gustaría promover con este artículo. En ese sentido, que la Ley señale taxativamente que no deja sin efecto las medidas administrativas —concesiones mineras, por ejemplo— dictadas antes de su entrada en vigencia, debe ser considerado un aspecto sumamente negativo por aquellos sectores que defienden los derechos indígenas, lo mismo con la no derogación de medidas legislativas, aunque esto último cuenta con el aliciente de la derogación del decreto supremo de Energía y Minas “sobre consulta” con el que se trató de desnaturalizar —otra vez— el contenido de este derecho.

Dentro de lo positivo debe considerarse que, en buena medida, es una norma garantista, que considera la importancia que para las culturas y valores espirituales de los pueblos indígenas constituye su especial relación con las tierras que ocupan o utilizan, esto en contraposición con las observaciones a la ley que realizó el gobierno anterior, que pretendía limitar el respeto de los derechos indígenas a los territorios de propiedad de estos pueblos. En el mismo sentido, se señala que “corresponde a las entidades estatales adoptar todas las medidas que resulten necesarias para garantizar los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios” en aquellos casos en los que no medie acuerdo entre la entidad responsable de la consulta y los pueblos indígenas.

Es decir, alguien podría considerar que existe un “empate técnico” entre los aspectos positivos y negativos de la norma; en el mismo orden de ideas, alguno se inclinaría por concluir con un balance positivo o negativo sobre ella. Personalmente, aunque considero que la Ley de Consulta es histórica y sustancialmente positiva, creo que es otra la batalla que debe librarse, y que ésta se centra básicamente en la implementación de la consulta, lo que es, en buena cuenta, la materialización del significado que el Gobierno peruano le dará a este derecho. Ello, ciertamente, no está en la norma.

En los últimos años, en el Perú se decía haber implementado la consulta a pueblos indígenas. En principio se hablaba de los reglamentos de participación de minería e hidrocarburos que obligaban a las empresas —no al Estado— a hacer talleres informativos, y esto era consulta. Luego se sostuvo que el derogado reglamento de “consulta” de Energía y Minas de hace menos de un mes cumplía con el Convenio. ¿Y qué hacían los reglamentos anteriores?

Por todo lo demás, la reciente Ley de Consulta encontrará a un Gobierno en una precariedad absoluta respecto del tema indígena y, por lo mismo, descalificado para realizarla. Las capacidades institucionales y el presupuesto del órgano del Ministerio de Cultura que ahora cumple las funciones del desaparecido INDEPA hacen que los ideales de la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones y formulación de políticas públicas parezcan imposibles.

Una serie de medidas complementarias deberían ser formuladas para permitir una buena implementación de la Ley. Resultan imprescindibles: la creación o fortalecimiento de una institucionalidad estatal especializada, la concepción de un nuevo papel de las autoridades y funcionarios públicos que implique una reformulación de las visiones tradicionales frente a los pueblos indígenas, un mayor presupuesto para concretar lo estipulado en la norma, una adaptación de la normativa nacional a lo estipulado en ella, según los parámetros del Convenio 169 de la OIT, entre otras tantas.

Pero, sobre todo, y como principio fundamental que guíe estas medidas, el Gobierno debe haber entendido —y empezar a poner en práctica— el real significado de la consulta. Hay que considerar que los gobiernos anteriores no se habían limitado a no reconocer el derecho a la consulta, sino que habían obviado por completo el tema indígena en la formulación de las políticas públicas estatales, en un país de 30 millones de habitantes con un tercio de población indígena.

Y es que si bien la consulta es una parte fundamental del Convenio e irradia a todos sus artículos la necesidad de ella para el cumplimiento de los derechos indígenas allí contenidos, es, en la práctica, una herramienta procedimental para hacer efectivos estos otros derechos, para ir alimentando, mediante su aplicación, un cambio en el modelo político de toma de decisiones a todo nivel. Lo que quiere decir que la consulta no es un referéndum en el que las únicas respuestas posibles son “sí” o “no”; no debe buscar que la población esté de acuerdo, sino que debe buscar siempre un acuerdo; es una herramienta para incorporar la cosmovisión de los pueblos indígenas a las decisiones estatales en una país cuya Constitución Política ha reconocido el derecho a la identidad étnica y cultural, una herramienta que impulse un proceso participativo de cambio estructural.