La herencia de los conflictos
A menudo las crisis estallan para la sorpresa de la opinión pública de otras regiones, excepto para los habitantes de la zona donde el conflicto se desarrolla. Salvo que uno haga un seguimiento muy de cerca de las dinámicas sociales de una región, las crisis visibilizan una serie de problemáticas y conflictos que han venido desarrollándose durante uno o más periodos, y que de otra manera no existirían para la opinión pública o para los registros de las autoridades de gobierno. Sin embargo, la complejidad y la intensidad con que los conflictos se están expresando en crisis, como ocurre en Puno, nos indican una dinámica de rápido escalamiento del posicionamiento político, en el que las agendas se suman, el uso de estrategias de presión se generalizan y se intensifican, y las posiciones se absolutizan. Es decir, la tormenta perfecta. Sin duda, estos conflictos no son la mayoría, pero sí demuestran el patrón que se está generando a partir de tener una perspectiva institucional de gestión de conflictos basada en la administración de las crisis.
Un análisis cuidadoso de tales crisis nos permite ver que estos fenómenos sociales tienen poco de repentinos y de imprevistos. Es más: podemos identificar que éstos son productos de una serie de problemáticas que se han venido arrastrando durante meses e incluso años, en los que los grupos sociales y actores han presentado una y otra vez pliegos, demandas, memoriales, etcétera. Por tanto, las crisis pueden prevenirse y los conflictos gestionarse si se desarrolla la voluntad entre los actores, y si se generan las condiciones técnicas, personales, institucionales, normativas y procesales para hacerlo. A partir de los costos humanos, sociales y económicos que han generado los conflictos, varios Gobiernos Regionales están convencidos ya de que se necesita una perspectiva diferente para conducir los conflictos de la que se maneja desde el Gobierno Central, y que ello requiere desarrollar capacidades propias, tener una perspectiva enfocada en las problemáticas y, sobre todo, asumir nuevos roles e involucramiento en los procesos.
El Estado, en su rol normativo, orientador y ejecutor, ha tenido la responsabilidad de crear las condiciones para la buena gobernabilidad, la protección y promoción de los derechos humanos, entre otros. Sin embargo, hemos visto durante el último Gobierno que el Estado se ha convertido en un importante actor en la generación de conflictos desde la gestación de las problemáticas concernidas, en el manejo de los mismos conflictos —pero sobre todo de las crisis— y la implementación y seguimiento de los acuerdos una vez que han concluido. Aunque el Estado no ha sido estructurado para crear conflictos, muchas de las políticas del Gobierno actual han orientado al Estado a tener un rol central en torno a la conflictividad que nos afecta. Los tres ámbitos en los que el Estado ha generado o ha sido un factor contribuyente en la generación de conflictos son:
1. Normatividad cuestionada. Desde el cumplimiento de la función normativa del Estado se han creado una serie de situaciones que han generado conflictos, en las que los actores han percibido o experimentado que la aprobación de una norma afectaría de modo sustancial sus intereses, sus expectativas de desarrollo o sus modos de vida legítimamente constituidos (véase el conflicto de Bagua). Los conflictos originados en este ámbito conllevan un cuestionamiento no solo del contenido técnico de la norma, sino también de su proceso de formulación, pues se requeriría el aporte de distintos sectores desde sus perspectivas y propuestas técnicas en las cuestiones de fondo de la norma, y la participación en un proceso inclusivo y transparente en lo referente a su proceso de formulación. Más aun: evaluaciones de los procesos y metodologías sobre “negociación-de-la-norma” encuentran que en la medida en que las normas son consultadas en un proceso que involucra mayor participación de los sectores interesados, esta normatividad tiene mayor aceptación y eficacia en su implementación. Sin embargo, también se pueden generar conflictos por la inactividad, por la falta o ausencia de políticas públicas y normatividad que respondan a las problemáticas de los conflictos que se han venido complejizando a través de los años (véase el caso de la minería informal). En este sentido, el Estado ha contribuido a la generación de los conflictos a partir de su inacción o pasividad para desarrollar en forma oportuna políticas públicas que contribuyan a la transformación de los conflictos. Se requiere entonces desarrollar procesos concertados para la formulación de políticas públicas que respondan a las problemáticas de los conflictos.
El Estado ha contribuido a la generación de los conflictos a partir de su inacción o pasividad para desarrollar en forma oportuna políticas públicas que contribuyan a la transformación de los conflictos. Se requiere entonces desarrollar procesos concertados para la formulación de políticas públicas que respondan a las problemáticas de los conflictos.
2. La utilización de mecanismos técnico-administrativos deficientes. A partir de un análisis de los conflictos que afectan a nuestro país, se pueden encontrar una serie de constantes en los doscientos y pico que han sido reportados por la Defensoría del Pueblo como promedio en los últimos años. Esto implica tener una capacidad de análisis de los conflictos con enfoque preventivo y sobre la problemática, más allá de la perspectiva de identificación de actores “peligrosos”, de escenarios de riesgo, estrategias conspirativas, etcétera, que muchas veces caracteriza a los que realizan los diagnósticos de conflictos. Se puede llegar a varias conclusiones del análisis de la base de datos de la Defensoría del Pueblo; por ejemplo: de la revisión de alrededor del 50% de los conflictos sociales, el 80% de las disputas socioambientales involucran a empresas públicas o privadas, y los temas centrales son la gestión del agua, impactos percibidos o reales de contaminación, el otorgamiento de las concesiones mineras, la determinación de áreas de reserva o intangibles, entre otros, y cuya constante es la deficiencia, parcial aplicabilidad y/o arbitrariedad en la implementación de los mecanismos y procedimientos técnico-administrativos que deberían garantizar el cumplimiento de los estándares sociales y ambientales de estos proyectos (véase el caso de Tía María). Se ha identificado que estos instrumentos —como los Estudios de Impacto Ambiental, las autorizaciones de uso del agua, las licencias de concesiones, declaraciones ambientales, etcétera— están generando una serie de situaciones de conflicto, no solo por las omisiones o deficiencias técnicas de fondo, sino porque se implementan sin consideración de cómo se están ordenando los territorios y sus recursos, cómo se están concertando los planes de desarrollo, y cuáles serían los impactos acumulativos sobre la implementación de otros proyectos locales y regionales. Es más: en muchos de los casos de conflictos la aplicación de estos instrumentos se ha dado en forma acelerada para responder a la política del Gobierno Central o a los intereses de funcionarios y de individuos, con conductas que rayan con la corrupción. Se requiere reformular los instrumentos técnico-administrativos con una perspectiva de prevención de conflictos.
3. El Estado resuelve mal. En muchas situaciones de conflicto, él es el llamado a resolver determinadas situaciones de disputas y de crisis que están dentro de su competencia administrativa y técnica sectorial. Sin embargo, las intervenciones de los funcionarios sectoriales son percibidas como sesgadas por la población, porque se alega falta de imparcialidad en muchas de sus actuaciones. Con excepción de la Defensoría del Pueblo, que es la institución pública con mayor credibilidad, muchos de los funcionarios son vistos como juez y parte. Más aun: cuando se analizan los discursos de los funcionarios públicos encargados de dirigir las políticas de intervención en los conflictos, se observa en varios casos que tienden a personalizar el conflicto, culpabilizar y deslegitimar los reclamos, o a deshumanizar a los actores con adjetivos y opiniones sesgadas. Esta forma de conducirse en los procesos expresa falta de capacidades y actitudes personales para asumir el rol de terceros. Por otro lado, aun cuando en muchos casos los funcionarios han demostrado buenas actitudes y ciertas capacidades técnicas, en la conducción de los procesos se ha impuesto el enfoque político de la línea del Gobierno sobre el enfoque técnico (véase la crisis en Moquegua). Se requiere desarrollar una institucionalidad técnica para la prevención de conflictos que mantenga su imparcialidad y autonomía.
Hay que considerar que la institucionalidad de nuestro Estado para la gestión de conflictos ha evolucionado históricamente como fruto de la necesidad de estabilizar las crisis de gobernabilidad, y para administrarlas según objetivos políticos más que con el objetivo de la transformación de tales conflictos. Hay, pues, una debilidad institucional para la gestión de conflictos y una falta de profesionalización de los representantes públicos en la materia. Por tanto, la perspectiva para la gestión de conflictos no ha ido más allá del día a día: no ha habido aprendizajes conjuntos sobre las crisis vividas, ni se han incorporado lecciones que se traduzcan en políticas y protocolos; no ha habido procesos de reconciliación que reconstruyan las relaciones, ni se han desarrollado políticas para la solución de las problemáticas, etcétera. Han quedado y siguen quedando muchos conflictos irresueltos y latentes, cuyos actores están presionando de una u otra manera para obtener respuestas del Estado más sistemáticas, preventivas, imparciales e integrales. El gobierno de Ollanta Humala no solo heredará muchos conflictos, sino la gran tarea de reformular la institucionalidad y la perspectiva de cómo se han ido gestionando.
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