¿Una nueva oportunidad para la descentralización?

Javier Azpur Analista político
Ideele Revista Nº 262
(Imagen: NoticiasSER)

El nuevo gobierno hereda el proceso de descentralización en una situación de estancamiento y, para muchos, de evidente retroceso o recentralización del poder. Esta tendencia se inició hace diez años con la gestión del presidente García y se profundizó con el presidente Humala. Frente a las múltiples propuestas para reorientar y profundizar la reforma, ambos gobiernos optaron por el camino de retroceder en lo avanzado y concentrar nuevamente las decisiones en el gobierno nacional.

A pesar de la importancia de esta reforma y de la situación crítica en la que se encuentra, en las recientes elecciones la descentralización y la regionalización no ocuparon un lugar relevante en el debate político y programático. Bastaría revisar los planes de gobierno para concluir que, casi en ningún caso, formaban parte de las políticas prioritarias. Sin embargo, hubo componentes de la campaña que dieron cierta visibilidad al tema en la contienda electoral. Uno de ellos fue la presencia de exgobernadores regionales en lugares expectantes en algunas de las principales fuerzas políticas en disputa, a lo que se sumó la estrategia de los candidatos más significativos de ganar como aliados de la campaña, en particular en la segunda vuelta, a las autoridades subnacionales. Algunos incluso suscribieron compromisos con gran parte de los gobiernos regionales.

No obstante, ni la presencia de algunos liderazgos regionales representativos en la escena política nacional, ni los improvisados anuncios descentralistas durante la campaña son garantía de que se retomará con decisión y responsabilidad lo que en el marco constitucional se define como una política de Estado permanente e irreversible.

El rol clave para la viabilidad de la reforma recae en el gobierno nacional y por eso es importante evaluar las primeras iniciativas y anuncios del nuevo presidente para identificar la relevancia que tendrá la reforma descentralista en el gobierno que comienza. Aunque no será parte de este breve artículo, también es necesario considerar la agenda inicial del Congreso, en un contexto inédito desde hace varias décadas de un ejercicio dividido del poder político.

Reafirmando la voluntad de construir una alianza
Durante la segunda vuelta y desde el día siguiente de su ajustado triunfo, el presidente Kuczynski expresó su voluntad y compromiso de construir una alianza con los gobiernos regionales y municipales. Con este fin designó como su representante ante estas autoridades al primer vicepresidente Martín Vizcarra, hasta el 2014 exitoso gobernador regional de Moquegua. Una de las primeras acciones fue la participación activa de ambos en la denominada Cumbre del Cusco, convocada por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) y la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE).

En la cumbre se buscó escenificar la alianza y fue una buena oportunidad para que tanto la ANGR como la AMPE plantearan sus agendas y para que el presidente y el vicepresidente electos expusieran las orientaciones de lo que entendían debía ser el contenido de la alianza que proponían. Lamentablemente, en la denominada cumbre no se arribó a un acuerdo que delineara una nueva hoja de ruta y una agenda precisa para relanzar y consolidar la reforma en los próximos cinco años.

El principal mensaje de las nuevas autoridades nacionales es que se trata de apoyar a los gobiernos subnacionales para promover la inversión pública y privada, lo cual es sin duda importante, pero también insuficiente y, tal como lo demostraron los gobiernos de Humala y García, no necesariamente significa avanzar en el proceso de descentralización.

La conducción del proceso
Un tema planteado de manera reiterada por el presidente Kuczynski ha sido la implementación del Ministerio de Apoyo a las Regiones (MAR). Con ello pone en el centro del debate la conducción del proceso, lo cual es un aspecto positivo en sí mismo, ya que existe un amplio acuerdo de los más diversos sectores de que el actual formato de una Secretaría de Descentralización —instancia de segundo nivel de la Presidencia del Consejo de Ministros— impuesta el 2006 por el gobierno de Alan García, es inoperante y refleja, más bien, un proyecto recentralizador.

A pesar de ello hay diversas objeciones frente a la propuesta. Una primera se relaciona con los tiempos políticos, ya que, al requerir una ley orgánica, la iniciativa debe pasar por todas las etapas del debate congresal, a lo cual se agrega el período de implementación. El compromiso incluido en el plan de gobierno de Peruanos por el Kambio (PPK), de tener el ministerio en funcionamiento a inicios del 2017 es, por decir lo menos, excesivamente optimista.

Tampoco está claro el perfil del nuevo ministerio. La fórmula planteada en el plan de gobierno de PPK se limita a señalar que se encargará de coordinar la implementación de las políticas y objetivos definidos por el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales.

Una formulación tan genérica hace muy difícil evaluar si este planteamiento constituye una respuesta a la necesaria articulación entre los tres niveles de gobierno y entre los propios sectores del gobierno nacional. También es incierto si mediante este instrumento se vinculará la descentralización al proceso de reforma del conjunto del Estado, a la construcción de un efectivo sistema nacional de planificación o a la mejora de la eficiencia y eficacia de la inversión pública descentralizada.

Si esta iniciativa no está acompañada de decisiones inmediatas, como la puesta en funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental, por ejemplo, implica mantener por un período prolongado el actual sistema de conducción, con una alta concentración de las decisiones claves en el Ministerio de Economía y Finanzas y sin un marco institucional efectivo para concertar las políticas con un enfoque territorial. Esto sin considerar que la mayoría fujimorista en el Congreso puede rechazar la iniciativa, con lo cual puede quedar, en el mejor de los casos, como una buena intención o convertirse en un mecanismo distractivo últil para que nada cambie.

Un comienzo poco alentador
El nuevo gobierno ha expresado en su mensaje inicial la visión que tiene sobre el Perú del 2021. En ese sentido, sorprende la omisión sobre la urgencia de implementar un efectivo proceso de reforma del Estado y de la institucionalidad política. Ha sido lamentable que en el mensaje inaugural no figuren las palabras descentralización ni regionalización, más allá de insistir en la idea de que las inversiones regionales y locales serán asumidas como propias por el presidente. Sorprende más esta ausencia cuando constatamos que una idea fuerza del discurso es la modernización de nuestro país. Valdría la pena que el presidente nos precise —o que lo haga el ministro Zavala en su presentación en el Congreso— la importancia que le otorga en esa orientación a la institucionalidad democrática y al proceso de democratización, uno de cuyos pilares es justamente la reforma descentralista.

En este contexto, si no queremos asistir a una nueva frustración y a que continúe el estancamiento de la descentralización, es fundamental que los gobernantes regionales y municipales, así como la sociedad organizada, tomen la iniciativa y aporten orientaciones y criterios para hacer realidad una agenda de cambios en el proceso. Es imprescindible pasar, a la brevedad posible, de las reuniones y los anuncios generales a la definición concertada y pública de una hoja de ruta para enfrentar los nudos críticos del proceso y generar las condiciones para una efectiva gestión unitaria y descentralizada que permita hacer realidad algunos de los desafíos que se ha planteado el nuevo gobierno para el quinquenio gubernamental iniciado hace muy pocos días.

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