La LEY y La SELVA: Recordando el contenido de los decretos derogados

¿Por qué era necesaria una Ley Forestal y de Fauna Silvestre mejorada en el marco del APC con EE.UU.?
Mercedes Aráoz – Ex ministra de Comercio Exterior

Cuando el Gobierno del presidente García entró en funciones, el Acuerdo de Promoción Comercial del Perú con los Estados Unidos (APC Perú-EE.UU.) ya se había firmado y había sido aprobado por el Congreso peruano, pero aún no por el estadounidense. En este último cambiaron las fuerzas políticas y los demócratas alcanzaron mayoría en el Congreso. Los congresistas de ese país llegaron a un acuerdo para incorporar en su agenda comercial —y en ella los acuerdos comerciales por firmar— un mayor énfasis en los temas laborales y ambientales. El Perú fue el primer país que aceptó añadir en su Acuerdo el énfasis señalado, ya que de facto también era de interés impulsar la agenda de efectivo cumplimiento de nuestros compromisos internacionales ambientales, como son varios acuerdos ambientales multilaterales (AMUMAS) y los laborales de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), compromisos que en el caso del Perú estábamos atendiendo. Así, se negoció una serie de enmiendas al Acuerdo, entre las que se consideró el anexo forestal, que fueron posteriormente aprobadas por mayoría en el Congreso peruano.

El mencionado anexo compromete a las partes a combatir el comercio asociado con la tala y el comercio ilegales de fauna silvestre y a tomar acción para mejorar la gestión forestal y promover el comercio legal de productos madereros. Se buscaba impulsar el manejo sostenible de los recursos forestales y promover su valor económico y, junto con ello, eliminar el trabajo forzoso en el ámbito del negocio forestal, que afecta a las poblaciones indígenas de la Amazonía.

Un elemento que resulta importante del APC y su carácter vinculante es que el Perú se obligaba a tener una política forestal más moderna, transparente y sostenible, y sujeta a los mecanismos de solución de controversias del APC, incluyendo las potenciales sanciones comerciales como la prohibición de entrada de la madera proveniente del Perú si había un incumplimiento. El instrumento de las potenciales sanciones comerciales es, generalmente, un excelente acicate para su cumplimiento por todas las instituciones del Estado. Por ejemplo, en ese momento el Perú se encontraba en una categoría de observación en el manejo de la caoba, especie de la fauna silvestre en peligro de extinción en el marco de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), uno de los AMUMAS en los que estábamos comprometidos, y a través del APC nos obligábamos a tomar todas las acciones necesarias para subir a la categoría I (salir de la lista de observación).

Ahora bien, para el cabal cumplimiento de los compromisos del anexo forestal fue preciso el desarrollo de diversas normas con rango de ley, así como de otras de rango inferior, de tal forma que se solicitaron facultades legislativas al Congreso para implementar el APC y, adicionalmente, ajustarnos para un adecuado aprovechamiento económico del Acuerdo. Asimismo, se tuvo que adecuar el marco normativo al nuevo ordenamiento del Estado resultante de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, que se aprobó casi en simultáneo con las facultades delegadas. Junto a ello también se debía considerar no solo la nueva estructura del Poder Ejecutivo sino también la existencia de nuevos actores institucionales en el escenario, como los gobiernos regionales, que con la transferencia de funciones son ahora los responsables de las concesiones forestales. Además, la nueva normativa debería ser coincidente con los criterios de transparencia y competitividad requeridos para la adjudicación de tales concesiones. A esto se añade la creación posterior del Ministerio del Ambiente y el reforzamiento e independencia del Organismo Supervisor de las Concesiones Forestales (OSINFOR).

La nueva Ley Forestal y de Protección de Fauna Silvestre se hizo entonces como una ley de implementación del APC y, a su vez, de aprovechamiento económico, y fue parte de un sistema de normas de protección y promoción ambientales. No concluyó con la dación del DL 1090 sino que se mejoró con modificaciones a él, que fueron aprobadas por el Congreso en enero de este año con la dación de la ley 29317, luego de recoger las propuestas ciudadanas, entre ellas las de los pueblos amazónicos e indígenas que se presentaron en una Mesa de Trabajo del Congreso; también se recogieron las propuestas de la Defensoría del Pueblo, y así se hicieron modificaciones sustanciales a través del ejercicio democrático que el propio sistema legislativo ofrece.

Los aspectos más significativos de la nueva legislación con sus modificatorias son:

Una clara definición de los recursos forestales como Patrimonio Nacional Forestal, lo que significa que no pueden ser vendidos (se prohíbe el otorgamiento de títulos de propiedad o certificados de posesión a los ocupantes de tierras con aptitud forestal con o sin cobertura boscosa, incluidas las de protección), y se limita su cambio de uso solo al interés nacional y con autorización expresa del Ministerio del Ambiente, siempre que se cumpla con la Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y su Reglamento.
Señala expresamente que se encuentran excluidas del régimen agrario las tierras con capacidad de uso mayor de producción forestal y de protección, y, por tanto, se asegura la imposibilidad de otorgar derechos de propiedad a particulares.

Incluye como una categoría a los bosques en comunidades indígenas y campesinas, que son definidos como aquéllos que se encuentran dentro de sus territorios con las garantías que les reconoce el artículo 89.° de la Constitución.

Desarrolla las modalidades de aprovechamiento y manejo de los recursos forestales en bosques naturales a través de las concesiones con fines maderables, estableciendo límites claros en materia de extensiones territoriales y tiempo de concesión, exigiendo mecanismos transparentes de concesión y requerimientos de sostenibilidad, como planes de manejo, uso de la madera, exigencia de garantías de fiel cumplimiento, causales de nulidad de los derechos de concesión, sanciones, etcétera.

Establece además que el aprovechamiento en tierras de propiedad privada (entre ellas las tierras de las comunidades indígenas) se realiza mediante permisos forestales. Esto significa que solo ellos pueden acceder al aprovechamiento comercial e industrial dentro de sus propias tierras. Así las comunidades deberán contar con un plan de manejo forestal aprobado, y la autoridad forestal se obliga a asesorar y asistir prioritariamente a las actividades de manejo por parte de las comunidades, tal como lo exige el anexo forestal. Los usos tradicionales se preservan mediante la ley 26821.
Se delimitan claramente las funciones y competencias que antes tenía el INRENA entre las instancias del Ministerio de Agricultura, Ministerio del Ambiente y OSINFOR, evitando que una misma autoridad sea juez y parte en la regulación, supervisión, control y sanción de las concesiones, y dándole al MINAG no solo funciones normativas sino también promotoras del desarrollo sostenible del bosque, entre ellos la forestación o reforestación.

Precisa las competencias de los gobiernos regionales en materia forestal que ya se les habían otorgado legalmente, y que se hacen efectivas al momento de la transferencia de dichas competencias.
Busca limitar el flujo de comercio de productos cuya procedencia lícita no pueda demostrarse o que hayan sido obtenidos de manera ilegal, con el propósito de no legalizar el comercio de madera de origen controversial y desincentivar comportamientos ilícitos, permitiendo la incautación de la madera cuyo origen lícito no se puede probar y sacándola del mercado.

Establece un sistema de control desde el origen hasta el punto de venta usando sistemas satelitales, que permiten evitar el dolo y el tráfico ilegal de los recursos del bosque.

Se fomenta la participación ciudadana y se instituye un mecanismo de consulta sobre la política nacional forestal y de fauna silvestre, a través de un subcomité especializado que trabajará con la sociedad civil, incluidos los pueblos indígenas, para asesorar y opinar sobre esta materia. El mecanismo se ha establecido dentro del marco que la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo permite.

La derogatoria del DL 1090 y su modificatoria, la ley 29317, nos lleva a un incumplimiento de nuestros compromisos internacionales que, gracias al diálogo que establecieron las autoridades peruanas con sus contrapartes, nos permite evitar potenciales sanciones, por el momento. Sin embargo, el problema no es solo ése: hoy, por ejemplo, se ha perdido la capacidad de incautar la madera de procedencia no lícita, se ha limitado la capacidad de control del Ministerio del Ambiente, entre otros. Esperemos que la mesa de diálogo con los indígenas estudie con detenimiento la legislación derogada y vea los múltiples beneficios que proveía para la sostenibilidad del bosque, y que, sobre esta base, proponga una legislación acorde con nuestros compromisos internacionales y que permita un desarrollo sostenible e inclusivo de nuestra Amazonía.

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