La aplicación de la definición ampliada de Cartagena al éxodo de personas venezolanas en América Latina

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Venezuela está viviendo una crisis política, económica y humanitaria, que ha llevado a sus nacionales a iniciar desde el 2014 uno de los mayores desplazamientos internacionales contemporáneos. América Latina y el Caribe, según las últimas cifras de la OIM y el ACNUR, concentran alrededor del 3.7 millones de personas refugiadas y migrantes de Venezuela de las más que 4.5 millones que se calculan han migrado[i]. La proyección para el 2020 es de más de 8 millones de desplazados internacionales venezolanos[ii]. Según datos oficiales, a principios de 2020, Colombia, Perú, Ecuador y Chile son los países de mayor recepción con un aproximado de 1. 63 millones en el caso colombiano, 864,00 en el caso peruano, 385,000 en el caso ecuatoriano y 372, 000 en el caso chileno[iii]..

Por otro lado, ACNUR a principios de 2020 indicaba que aproximadamente 770,000 personas venezolanas habían solicitado el estatus de refugiado en todo el mundo[iv]. El Perú es el principal receptor de solicitudes de refugio con cerca de 395,000 solicitudes pendientes en enero de 2020, y Brasil es el segundo país con 130,000 solicitantes a finales de octubre de 2019[v]. El resto de países de la región han recibido un número de solicitudes mucho menor entre 2000 y 16,000 solicitudes[vi]. Esta brecha se puede entender teniendo en cuenta que varios países incluyendo Perú y Colombia propusieron programas de regularización migratoria a la población venezolana. Es así que 640,000 personas venezolanas han sido regularizadas en Colombia hasta finales de octubre de 2019. Otras razones por los números de solicitudes relativamente bajas son que muchos venezolanos desconocen la definición regional de refugiado o no quieren limitar su libertad de movimiento para poder visitar familiares en Venezuela.

Sin embargo, las solicitudes de refugio de venezolanos casi se han triplicado cada año desde 2015. Según la data del ACNUR, los números de solicitudes en todo el mundo aumentaron de 3,872 en 2014 a 341,800 en 2018[vii]. A pesar de ello, los reconocimientos son todavía escasos. Así, según datos de esta misma agencia, desde 2014 a del año 2018, Perú solo reconoció a 629 personas venezolanas como refugiadas – aplicando la Convención de Ginebra sobre Refugiados de 1951 – y rechazó 739 solicitudes, lo que resultó, a fines de 2018, en 227,325 solicitudes pendientes[viii]. México, por su parte, otorgó 4,415 reconocimientos (de 10,845 solicitudes) en el mismo periodo – aplicando sobre todo la definición de refugiado de la Declaración de Cartagena de 1984[ix]. Colombia reconoció solo 79 y Brasil solamente 22 solicitudes. Un signo de esperanza, sin embargo, es que Brasil aceptó más de 37,000 solicitudes de asilo de personas venezolanas entre diciembre de 2019 y enero de 2020 aplicando la definición de Cartagena.

Frente al aumento de solicitudes de refugio por parte de la población venezolana y el variado, pero generalmente extremamente bajo número de reconocimientos otorgados por los Estados de la región, es importante analizar si la definición ampliada de la Declaración de Cartagena aplica al desplazamiento forzado de los venezolanos. Eso, teniendo en cuenta que el ACNUR en una nota de orientación de mayo de 2019 enfatizó que se debería aplicar a la mayoría de personas venezolanas solicitantes de la condición de refugiado teniendo en cuenta que los países de la región incorporaron la definición ampliada en sus legislaciones domesticas de refugio[x]. El desplazamiento de los ciudadanos venezolanos representa entonces una primera prueba en Latinoamerica de la aplicación de la definición ampliada de refugio de Cartagena.

La definición ampliada de Cartagena y su inclusión en las normativas nacionales

En 1984, se adoptó la definición ampliada de Cartagena en el marco del  Coloquio sobre la Protección Internacional de los Refugiado en América Central, México y Panamá en Cartagena de Indias: “la definición o concepto de refugiado recomendable para su utilización en la región es aquella que además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, considere también como refugiadosa las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público.”

La Declaración de Cartagena es  un instrumento regional no vinculante que no elimina o sustituye la definición tradicional de la condición de refugiado, sino más bien la complementa para ampliar la protección a las personas basándose en causas objetivas vinculadas al país o región de origen. Esta definición parte entonces de una visión colectiva, analizando la situación del país de origen, mientras que la definición tradicional está enfocada en el análisis caso por caso de la persecución personal por algún motivo prohibido.

A pesar de que la Declaración de Cartagena no tiene carácter vinculante, la mayoría de los países en América Latina han incorporado en sus normativas de refugio tanto la definición tradicional de la Convención de Ginebra sobre Refugiados de 1951 como la definición ampliada de la Declaración de Cartagena de 1984. Esta incorporación implica que los Estados han convertido esta definición de soft law en un concepto vinculante[xi]. Ello llevó al ACNUR a describir a América Latina como el nuevo líder mundial en protección de refugiados, incluso superando a Europa como modelo de legislación sobre refugiados centrada en los derechos humanos. A la excepción de  Cuba, Panamá, República Dominicana, Trinidad y Tobago y Venezuela, todos los Estados en la región han incorporado esta definición ampliada en su integralidad o con algunas modificaciones.

Teniendo en cuenta la incorporación de esta definición en las legislaciones internas, es muy relevante analizar cómo se podría aplicar a los solicitantes de la condición de refugiado provenientes de Venezuela en la Región.

¿Es posible la aplicación de la definición de Cartagena a personas venezolanas?

Las situaciones de “violencia generalizada”, “violación masiva de derechos humanos” y “alteración del orden público” no han sido definidas por la Declaración de Cartagena. Con relación a la “violación masiva de derechos humanos” la Conferencia Internacional Sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA) afirmó que “[p]ueden considerarse como violaciones masivas de Derechos Humanos, la negación de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales en una forma grave y sistemática (…)”[xii]. En el ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, las graves violaciones de derechos humanos se entienden como conductas que violan numerosos derechos humanos inderogables o que vulneran el reconocimiento de la personalidad jurídica del ser humano; así cabe mencionar la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos. Para entender el concepto de “masivo”, la Corte Interamericana de Derechos Humanos  se refiere al análisis de la escala o magnitud de la violación. Es especialmente relevante cuando las consecuencias de estas violaciones recaen sobre grandes grupos de población o incluso sobre la sociedad en su conjunto[xiii].

Como se puede observar, el concepto de “violación masiva de derechos humanos” es difuso y ello puede dificultar su aplicación en el marco de Cartagena. Sin embargo, más allá de los conceptos y sus alcances, las situaciones de alteración del orden público, violencia generaliza y violaciones a los derechos humanos en Venezuela han sido denunciadas en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas y, en una mayor medida y recurrencia en el seno de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en los últimos años. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, por su parte, presentó en julio del 2018 un informe sobre las “Violaciones de los Derechos Humanos en la República Bolivariana de Venezuela: una espiral descendente que no parece tener fin”. Informe que fue impulsado por Ecuador, Chile, Brasil, Perú, México, entre otros. En este se evidenció que en Venezuela se han producido violaciones al derecho a la salud, al acceso a la justicia, la alimentación, a la libertad de opinión y expresión; así como la realización de detenciones arbitrarias, torturas, desapariciones y violación a la libertad de reunión pacífica[xiv].

Además, entre 2013 y 2019 se emitieron más de 60 comunicados sobre la situación política, social y humanitaria de Venezuela desde la OEA. Varios de ellos señalan graves violaciones de los derechos humanos. En el mismo sentido, los Estados de la Región mediante iniciativas de corte política tales como el Grupo de Lima han ido denunciando la situación en Venezuela. Así, la Declaración de Lima tiene como primer punto la “condena a la ruptura del orden democrático en Venezuela”[xv].

 La falta de aplicación de Cartagena: temor al efecto llamada y números versus derechos en la mira

Se observa un doble discurso por parte de los Estados de la región. Por un lado, en los posicionamientos políticos, los Estados están denunciando violaciones de derechos humanos, violencia generalizada y crisis democrática. Sin embargo, al evaluar las solicitudes de refugio, no se está reconociendo como refugiados a las personas venezolanas según la definición de Cartagena.

Podemos plantear tres razones a esta falta de aplicación. En primer lugar, podría explicarse, por la falta de experiencia y capacidades. Los países principales de acogida son países con poca o nula experiencia en la recepción de migrantes y refugiados, que si bien han tenido leyes benevolentes en materia de asilo y migración nunca habían tenido que aplicarlas a un gran número de personas.

En segundo lugar, cabe recalcar una correlación inversa entre los números de solicitantes de asilo y refugiados y los derechos que los Estados les otorgan. Aplicar Cartagena implicaría reconocer un gran número de personas como refugiadas, en especial en el caso peruano, brindándoles acceso ilimitado a políticas sociales como la salud pública. El costo político de esta aplicación en países con mercados laborales informales y estados de bienestar precarios es muy alto. 

En tercer lugar, y relacionado al punto anterior, es probable que exista el temor de atraer aún a más personas venezolanas en caso de aplicar la definición ampliada, conocido como el “efecto llamada”. Los Estados temen que esto pueda ser un factor de atracción para las personas venezolanas hacia sus países, poniendo más presión sobre los servicios públicos, que ya están con colapsados, y agitando el sentimiento xenófobo[xvi].

Una decisión conjunta de los Estados latinoamericanos de aplicar Cartagena a los ciudadanos venezolanos prima facie fortalecería significativamente el sistema de protección de refugiados de la región. Sin embargo, si los países continúan resistiéndose a aplicar Cartagena, corren el riesgo de socavar no solamente su legislación doméstica sino el espíritu de Cartagena y décadas de progreso en materia de protección.

Revista Ideele N°291 Mayo 2020

Blouin, Cécile: Investigadora del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (IDEHPUCP) y Profesora del Departamento de Derecho de la PUCP. [email protected]

Berganza, Isabel: Vicerrectora Académica de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya y Profesora del Departamento Académico de Ciencias Sociales, Perú. [email protected]

Freier, Luisa Feline: Investigadora del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (Lima, Perú) y Profesora Departamento Académico de Ciencias Sociales y Políticas. [email protected]

La versión original de este artículo se publicó en inglés en Forced Migration Review: https://www.fmreview.org/cities/blouin-berganza-freier

Crédito: Agencia Andina.pe

Revista Ideele N° 291 Mayo 2020


[i] https://r4v.info/es/situations/platform

[ii] https://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCodigo=C-0…

[iii] Plataforma de Coordinación para Refugiados y Migrantes de Venezuela https://r4v.info/es/situations/platform

[iv] Plataforma de Coordinación para Refugiados y Migrantes de Venezuela https://r4v.info/es/situations/platform

[v] https://data2.unhcr.org/en/situations/vensit

[vi] https://data2.unhcr.org/en/situations/vensit

[vii] https://data2.unhcr.org/en/situations/vensit

[viii] http://popstats.unhcr.org/en/asylum_seekers

[ix] Observatorio de Protección International de la Universidad IBERO, “Declaración de Cartagena en México: 34 años de distanciamiento entre ley y práctica”

https://asiloenmexico.ibero.mx/informes/informe-cartagena.html

[x] https://www.refworld.org.es/docid/5ce2d44c4.html

[xi] Liliana Lyra Jubilut, Marcia Vera Espinoza and Gabriela Mezzanotti, “The Cartagena Declaration at 35 and Refugee Protection in Latin America”, E-International Relations, 22 Nov. 2019, https://www.e-ir.info/2019/11/22/the-cartagena-declaration-at-35-and-ref…

[xii] Grupo de Expertos para la Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos (mayo, 1989) Principios y criterios para la protección y asistencia a los refugiados, repatriados y desplazados centroamericanos en América Latina. Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos. Ciudad de Guatemala, Guatemala. https://goo.gl/ZqLZm2.

[xiii] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Barrios Altos vs. Perú. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia del 14 de marzo de 2001. Serie C No. 75 y Caso de la Masacre de Las Dos Erres contra Guatemala, Sentencia de 24 de noviembre de 2009 (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas) y Corte Interamericana de Derechos Humanos. Masacres de Río Negro contra Guatemala, Sentencia de 4 de septiembre de 2012, (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas).

[xiv] ACNUDH (2018), informe de “Violaciones de los derechos humanos en la República Bolivariana de Venezuela: una espiral descendente que no parece tener fin” disponibles en https://goo.gl/JRgKZr.

[xv] Grupo de Lima Declaración Conjunta 007 – 17, Lima, (8 de agosto de 2017).

[xvi] https://www.newsdeeply.com/refugees/community/2018/09/28/why-latin-ameri…

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