Escrito por Daniel Córdova Crédito de imagen: Andina.pe

“Ask not what your country can do for you

 – ask what you can do for your country,”

John F. Kennedy

Estimada Ministra:

Me permito hacer pública la carta que le envié hace un mes, a manera de “respaldo crítico constructivo”, ahora que un grupo de Congresistas pretende interpelarla a Ud. antes que a otros Ministros,    en medio de esta Pandemia que en lugar de unir, está desuniendo a los peruanos. No dudo de sus buenas intenciones. Sí creo que es fundamental se hagan cambios radicales en la gestión economica que Ud. lidera.

Muchos criticaron su nombramiento, a priori, por su juventud, como suelen ser juzgados quienes se atreven a asumir retos arriesgados, a salir de su zona de confort, a hacer cosas sin tener en su curriculum vitae la “debida experiencia”. Debo confesar que yo también tuve mis dudas. Pero después de estos meses en los que la hemos visto asumir semejante reto con relativa solvencia -el reto del Ministerio y el reto de enfrentar la pandemia del coronavirus y sus terribles consecuencias económicas-, tengo claro que su formación y su energía le permitirían hacerlo igual o mejor de lo que lo harían muchos de mayor edad, con mayor experiencia. Esto, siempre y cuando empiece desde ya a cambiar la lógica de la gestión económica que ha predominado en los últimos quinquenios en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Siempre y cuando cumpla con sus propias recomendaciones, aquellas que le escuché dar recientemente en un video.

En efecto, un día antes de nuestra conversación por zoom, circuló en redes un aleccionador mensaje que le envió a los egresantes del Master on Public Administration in International Development (MPM/Id) del Harvard Kennedy School, donde hace tan solo seis años Ud. terminó una maestría. Mensaje que, por lo demás, irradiaba buena entraña.

Le escribo esta misiva esperando no equivocarme en mi “lectura entre líneas” de dicho mensaje, y que no esté Ud. aún capturada por el desaliento, por el “no se puede”, por la rigidez de ciertos postulados (“no podemos endeudarnos más del 30% de PBI, “no podemos otorgar transferencias no condicionadas”) en momentos en los que los supuestos básicos del “modelo” han volado por los aires, en momentos en los que mucha gente está privada de su libertad para trabajar. Abrigo la esperanza de no equivocarme al deducir que la frescura y el coraje con los que afronta los problemas tengan un origen: el que no esté Ud. “contaminada” por el status quo.

Voy a utilizar los cuatro consejos que Ud. les dió a los egresantes del MPA/Id para presentarle los conceptos básicos sobre los cuales, durante los últimos años, he venido cuestionando la gestión pública de la economía peruana (no de las finanzas del Estado peruano, algo que muchos erróneamente confunden con el manejo económico) y proponiendo cambios al modelo de economía política (porque hablar de “modelo económico” no tiene sentido, a no ser que pensemos que política y economía viven en mundos paralelos). Cambios que, como lo dijo Ud. en el video enviado a Boston, requieren tener “mente abierta” y cuestionar paradigmas, ser humildes y escuchar otras opiniones, viajar y tener contacto con la realidad “del otro”. Cambios que requieren tener paciencia con quienes haya que tener paciencia, pero ser impacientes, tener coraje, para reformar algunas instituciones que no dan para más y que nos están haciendo daño.

Romper paradigmas: más allá de la gestión macro-financiera

Mi crítica central a la gestión económica de los últimos veinte años ha sido su carácter unívocamente financiero y macroeconómico. Es lo que llamaría el “paradigma macro-financiero”.

Lo positivo: el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha sido un excelente gestor de la caja fiscal. El Banco Central ha ayudado mucho con un manejo monetario notable. El respeto al capítulo económico de la Constitución de 1993 -con algunas excepciones lamentables- junto con dicha gestión fiscal y monetaria, ha generado una amplia libertad para el emprendimiento y el desarrollo empresarial basado en la inversión nacional y extranjera, únicas fuentes de generación de riqueza. Todo ello nos ha permitido crecer y reducir la pobreza monetaria.

Lo negativo: con el tiempo, la solvencia financiera del Estado no se ha traducido en mejores servicios públicos, ni en mejor infraestructura para el país. Y el 70% de la Población Económicamente Activa (PEA) ha optado por la informalidad, es decir por el trabajo individual o en pequeñas empresas que no pueden pagar a sus empleados además de un sueldo, cotizaciones sociales de salud y pensiones.

En suma, la economía peruana ha evolucionado con dos mundos paralelos conectados entre sí: el Perú formal, que dispone de seguro privado de salud (5% de la PEA), educa a sus hijos en colegios privados, prevé un futuro de jubilación efectiva con pensión (25% de la PEA) y circula en calles azfaltadas; y el Perú informal y pobre que acude a hospitales públicos mal equipados, estudia en escuelas en las que los niños no aprenden a entender lo que leen, ni a razonar matemáticamente, y vive en casas mal construidas y, muchas de ellas, sin conexión de agua y desagüe.

Esa es la paradoja peruana que Ud. mencionó recientemente en una entrevista y que la pandemia del coronavirus ha desnudado: tenemos una gestión macroeconómica de primer nivel -según la Revista The Economist somos la cuarta economía más solvente del mundo-, pero servicios públicos de última. Y no hemos logrado integrar el país en una sola economía formal.

Muchos son los factores que explican esta paradoja, pero todos están relacionados con una evolución institucional estatal perversa, que incentiva la inacción, la indolencia, la corrupción y desconfía de la gestión privada. La mayoría de sus antecesores han responsabilizado a los gobiernos locales y regionales, y a los demás ministerios de la mala asignación de los recursos y de la mala gestión pública. Han tenido razón, pero solo parcialmente.

La descentralización ha empeorado las cosas. La mayoría de los líderes locales y regionales empoderados han fracasado como gestores y algunos han caído en la corrupción, lo mismo que algunos funcionarios del Ejecutivo (y algunos empresarios). Casi ninguno ha sido capaz de ejecutar sus presupuestos año a año. No obstante, el propio MEF no ha sido ajeno a dichos males. Proinversión ha sido, por ejemplo, parte de este circulo vicioso.

Tomemos un ejemplo: la prestación de servicios públicos como la salud mediante Asociaciones Público Privadas (APP) -solución que ha demostrado ser la más eficiente como lo demuestran los casos de los hospitales de Essalud Barton Thompson y Kaelin de la Fuente que son gestionados de manera privada-, donde encontramos una creciente incapacidad para atraer más inversión, así como gestión eficiente y transparente de los recursos públicos. Esta incapacidad está relacionada con la desconfianza creciente en el sector privado, asunto sin duda alimentado políticamente, pero que tiene a Proinvesión -entidad encargada de las APPs- como principal responsable. Entre tanto, de 49 hospitales que se han licitado por el Estado entre 2010 y 2019, solamente 16 están concluidos y 3 se ejecutan sin retraso; 10 están con retraso, 6 están paralizados y 9 se han abandonado (contrato resuelto).

En noviembre de 2017, visité en su casa al entonces Presidente Kuczynski y le pregunté qué iba a ser con Proinversión. Su respuesta fue: nada. Que cada Ministerio haga sus propias APP, me dijo, sabiendo que cada Ministerio iba a hacer que las cosas se enreden cada vez más ¿Falta de voluntad política para hacer reformas? ¿Falta de visión? ¿Indolencia? No sabemos. Lo que sí constato es que esa actitud se ha mantenido en el MEF: la de echarle la responsabilidad a los demás ministerios sobre la baja calidad y entrampamiento de la inversión pública, descuidar a Proinversión hasta permitir que se vuelva más ineficiente que los Ministerios y concentrarse en una gestión básicamente restrictiva. Hace unos días consulté con una empresaria del sector infraestructura y me dijo algo al respecto: “desde que le encargaron a Proinversión las APPs de hospitales y se las quitaron a Essalud, todo está parado. Ya perdí las esperanzas con Proinversión, deberían regresarle a Essalud esa gestión”.

La excepción que confirma la regla y contrasta con la realidad de la gestión pública, fueron las obras ejecutadas para los Juegos Panamericanos 2019 ¿Cómo lo hicieron? Pues ignorando las leyes peruanas y las instituciones públicas peruanas. Se hizo un acuerdo gobierno a gobierno con Gran Bretaña para utilizar la normativa británica en la contratación de las obras (casi todo digital, mínimo contacto de contratistas con funcionarios encargados de la contratación) y se contrató a un gerente con vasta experiencia en el sector privado, Carlos Neuhaus, para liderar una organización ad-hoc, no “contaminada” por la lógica de la gestión pública peruana. El éxito no solo fue de eficiencia (“los mejores juegos Panamericanos de la historia” según el presidente de Panam Sports, Neven Ilic) y de honestidad (Contraloría hizo un control concurrente). Además, fue un éxito político para el gobierno, a pesar de las críticas durante el proceso, que no fueron pocas.

Es decir, si se hacen bien las cosas, se puede también tener éxito político, algo que suena obvio, pero que para la mayoría de políticos no lo es: prefieren el populismo efectista de corto plazo así arruinen la economía y las instituciones que funcionan. No les importa el país. Su negocio es aparentar que se preocupan por él. Un político o funcionario público tradicional no hubiese tenido la lucidez ni la paciencia de Carlos Neuhaus para trabajar tres años resistiendo criticas -lo atacaban y él no respondía- para luego cosechar una aprobación del 90%.

La propuesta que saco de lección es evidente. Declare en reorganización Proinversión, convoque a gestores con experiencia en el sector privado, blindelos contra la corrupción y los excesos de contraloría. Simplifique el sistema nacional de inversión pública, que en la actualidad está trabando el desarrollo de la infraestructura por su excesiva descentralización e idas y venidas de trámites, permisos, observaciones, arbitrajes y juicios. Inspírese en el ejemplo de otros países. Los recursos financieros, humanos y técnicos existen. Solo hace falta hacerlos funcionar en conjunto. Para lograrlo, el MEF debe ir más allá del paradigma macro-financiero. Debe asumir como su responsabilidad el desarrollo de la infraestructura del país.

(entre el día que escribí esta carta y ahora que decido publicarla, el gobierno ha firmado una acuerdo gobierno a gobierno para la reconstrucción del Norte con Gran Bretaña lo cual es una gran noticia).

Humildad: recurra al sector privado

La economía austriaca ha sido la que más claramente ha cuestionado la “fatal arrogancia” que existe en muchos funcionarios públicos que pretenden regular mercados sin conocer cómo funcionan las empresas que los generan. Mercados en los que la información está diseminada entre millones de agentes económicos especializados, que cambian en permanencia su forma de producir. Este fenómeno, el “tira y afloja” entre el mercado y la regulación estatal, es parte de la historia del capitalismo moderno desde sus primeros días y el Perú no ha escapado a él.

Durante las últimas décadas, junto con el crecimiento económico impulsado por la libre empresa, la burocracia peruana ha ido acumulando cada vez más poder y se ha ido alejando cada vez más del sector privado. En diversas ocasiones, he sido testigo de la poca valoración de la actividad empresarial que predomina en muchos funcionarios públicos. Y del carácter absurdo de muchos trámites y requisitos para lograr invertir, para obtener licencias de producción, para generar valor.

Los protocolos para iniciar actividades productivas durante la pandemia han sido un ejemplo clásico de desconocimiento de los funcionarios públicos de cómo funcionan las empresas o, para ser más claro, de cómo funciona el sistema de producción compuesto por empresas autónomas pero interconectadas entre sí. Es muy probable que dichos protocolos, como sucede muchas veces, hayan sido redactados sin consultar con los involucrados. Han ido a detalles imposibles de cumplir, no han considerado las cadenas productivas, autorizando a algún sector y no a sus proveedores, y obviamente han dejado de lado al 70% informal. Al menos así fue al comienzo, en la llamada etapa I.

¿Qué debió hacerse? Escuchar al sector privado, a los empresarios, antes de escribir los protocolos. O, mejor aún, escribirlos con sus representantes gremiales ¿O se considera que los empresarios no van a colaborar para no contagiarse ellos ni sus empleados? De haberse hecho así, lo más seguro es que hubiese resultado un protocolo general y algunas especificaciones para industrias en las que sea inevitable la cercanía entre personas, más una supervisión férrea ex post. De haberse consultado con los representantes de la empresa privada, el sentido común hubiese prevalecido.

Una vez más, dicho mal no es ajeno al MEF. En el MEF la desconfianza en el empresario linda con la desconfianza en el capitalismo. La actitud típica del funcionario MEF de las más recientes generaciones ante un propuesta de cambio de regulación o norma proveniente de un empresario es : “¿Qué quiere él ganar de esto, donde está la trampa?”. Mi respuesta a esta actitud es parafrasear a Adam Smith: en el capitalismo, el egoismo de cada empresario que busca el lucro redunda en mayor beneficio social. Una cosa es el empresario mercantilista que busca favores del Estado -a esos debemos extirparlos- y otra muy distinta el empresario que propone que se reduzcan los costos inútiles que impone la burocracia a toda la economía. Me temo que en el MEF no separan la paja del trigo. Esa desconfianza se debe en parte a que la mayoría de sus funcionarios no ha trabajado nunca en el sector privado. Los privados son “el otro”.

La ausencia de programas de promoción efectivos para el desarrollo sectorial es un ejemplo adicional. La lógica restrictiva a todo lo que tenga que ver con el financiamiento de actividades privadas con fines de lucro, también. Y es que el modelo económico que se impuso en lo años 1990 desmanteló una estructura mercantilista y corrupta, pero no la reemplazó por un sistema que funcione como impulsor del desarrollo. Esto no tiene nada de socialismo planificador ni de mercantilismo. Hay sectores en el Perú que requerirían de un impulso sectorial y de un marco regulatorio que incentive la gran inversión, como el que se dio en Chile con la reforestación.

Así, por ejemplo, COFIDE ha dejado de ser una entidad relevante. Se convirtió en una entidad financiera de segundo piso cuyas líneas promocionales no son colocadas por los bancos. Y cuando intentó algo más agresivo lo hizo mal (préstamos directos a grandes empresas o aventuras fallidas como Agrobanco). Acá hay que escuchar la voz de otros países con entidades similares, como es el caso de CORFO en Chile. Hace aproximadamente 20 años visito regularmente a los sucesivos Presidentes de COFIDE para inducirlos a ver el modelo CORFO. Es un capítulo más de mis frustraciones desarrollistas.

La reacción de su equipo frente a mi propuesta de impulsar las obras por impuestos (legislación única en el Perú que le permite a una empresa gestionar obras públicas y financiarlas para después recuperar el dinero contra impuesto a la renta), también es ilustrativa. En primer lugar, percibí que no se tiene clara la ventaja de delegar en un privado el financiamiento y ejecución de las pequeñas obras públicas, que por lo general los gobiernos locales y regionales no ejecutan con eficacia, eficiencia y honestidad. En segundo lugar, se inició un debate sobre la legalidad de la posibilidad de que COFIDE financie a las empresas privadas que decidan hacer obras por impuestos (en lugar de pagar sus impuestos sin “dolores de cabeza”) y sobre la posibilidad de generar un mercado secundario de Certificados de Inversión Pública Regional o Local (CIPRLs). Creo que escuchar la voz de la experiencia en el tema financiero ayudaría mucho a que esto se haga rápido.

Sin duda, existen temores en todos los funcionarios públicos por la forma en que se ha desnaturalizado el trabajo de la Contraloría General de la República, que opina hasta de temas de ingeniería para los cuales no es competente. Por ello se debe impulsar también una reforma de dicha institución, a fin de que su fiscalización sea efectiva (los casos de corrupción Lava Jato y Club de la Construcción nos muestran que no ha sido una institución eficiente en detectar corrupción) y que los funcionarios públicos sean protegidos contra las falsas denuncias. Acá también hay que escuchar la voz de la experiencia, como la de quienes lograron ejecutar las obras de los Panamericanos.

Viajar fuera de nuestro círculo social e ideológico

“Todo entra por los ojos” decían nuestros abuelos. Un dicho popular con gran contenido epistemológico. Soy un convencido de que las experiencias vivenciales de cada quien, por más intelectual que uno sea, son la base de nuestras creencias. Y, como decía Schumpeter, hasta el más objetivo de los economistas basa sus investigaciones en sus propias creencias.

Acá me voy a permitir reseñarle algunos de mis viajes que más marcaron mi percepción sobre la economía política.

El primer viaje que marcó mi formación fue a Berlín Este en diciembre de 1988, es decir un año antes de que el pueblo alemán derrumbara el Muro de la Vergüenza. Pasar de Berlín Occidental a Berlín Oriental, fue como pasar de una película en colores a una en blanco y negro. Recuerdo haber alternado con unos jovenes músicos en el Este, que me contaban que no conocían Occidente. Estaban impedidos de salir. Recuerdo al policía de la Stasi (los servicios secretos de la RDA) poniendole una “antena” al auto de mi amiga Marisol Cacho Sousa -hija del Embajador peruano en cuya casa me alojaba- sin que ella lo solicitara. Esa falta de libertad se condecía con calles grises que contrastaban con las coloridas de Berlín Occidental, autmóviles Lada que lucían ridículos frente a los BMW o Mercedes del otro lado del muro, y así. Libertad y desarrollo de un lado, represión y escasez del otro lado. Yo provengo de una familia de izquierda. En ese viaje dí mi primer paso para alejarme de aquella formación ideológica. Sabía qué lado del muro quería vivir.

Para seguir entendiendo por qué unos países se desarrollan y por qué otros no, hice mi tesis de doctorado sobre el desarrollo de Corea del Sur. En 1992, obtuve una beca de la Korea Foundation para viajar dos meses a Corea del Sur a fin de completar mi investigación bibliográfica (aún no había internet). Obviamente, no pude ir a Corea del Norte, país que mantiene el régimen comunista represor más eficiente del planeta. Ese viaje me permitió ver en la calle cómo era un país en franco proceso de desarrollo. Ya pasaron casi 30 años, pero me quedaron grabadas las imágenes de grandes empresas que habían logrado ser competitivas en rubros tan poco previsibles -rubros en los que Corea no tenía “ventajas comparativas” como me habían enseñado en la Universidad leyendo a David Ricardo- como el de los automóviles y electrodomésticos. Vi el desarrollo de los centros comerciales que no habían visto la luz aún en el Perú.

Mi tesis de doctorado (1994) sigue en francés, en uno de mis estantes y en la biblioteca virtual de la Universidad de los Alpes, con sus 800 páginas de historia comparativa con el Perú. Ya habrá ocasión de desempolvarla ahora que ya el mundo sabe que Corea del Sur es un país desarrollado y particularmente eficiente en sus políticas públicas.

Cuando regresé en mi viaje de vuelta al Perú, me topé con un país cambiado. Y comencé mi vida de “viajes” por distintos mundos de la economía política. Viajes espontáneos, no planeados, que me han hecho entender mundos que por lo general se contraponen, que no se escuchan unos a otros, porque pertenecen a círculos sociales distintos o porque están marcados por alguna creencia opuesta a la otra. Mi viaje desde mi familia de izquierda liberal, hacia el mundo empresarial -como gerente de una minera, gerente de un gremio importante, presidente de otro menos importante, presidente de un banco- me hizo entender desde dentro el mundo de la empresa y el compromiso de la mayoría de empresarios del país con su desarrollo. También su errado desdén por la política y, en algunos casos, solo en algunos, su limitada sensibilidad social. También fui conociendo a la burocracia corporativa, a los gerentes de grandes empresas (profesionales o herederos) que algunas veces son corresponsables del estancamiento de la innovación en ellas, de conflictos de interés escadalosos y de la búsqueda de posiciones monopólicas mediante el lobby y las relaciones públicas. En todos lados se cuecen habas. Le dediqué buen tiempo al estudio del buen gobierno corporativo. He sido testigo de múltiples historias de corrupción privada.

El “viaje académico” -fui decano de en dos universidades- me reconectó con el mundo de la educación, con la economía austriaca, con la economía neoinstitucional, con la red liberal internacional. Y el viaje a la política me hizo ver cuan dañina ha sido para nuestro país la desaparición del debate de ideas, el debilitamiento de los partidos políticos que no se distinguen entre sí por sus ideales, por sus formulas para proponer políticas, y su captura por lo que Vargas Llosa llamó “la civilización del espectaculo”.

El “viaje al mundo de la política” lo he hecho siendo dos veces candidato al Congreso y una vez Ministro. Me he sentido casi un llanero solitario en esas aventuras. He experimentado lo peor de ese mundo que es, lamentablemente, el que alimenta al Estado de funcionarios públicos, el que hace que se gobierne sobretodo pensando en la imagen, en las encuestas, y no en los resultados. También experiementé la ingratitud del mundo privado hacia quienes tenemos el coraje de incursionar en la política para defender el capitalismo: la primera vez que fui candidato perdí mi empleo a pesar de haber logrado ir mucho más de las metas en la gestión que se me encomendó; cuando fui Ministro, un video filtrado ilegalmente a la prensa de una negociación con un sindicato fue aprovechado políticamente por un viceministro cesado para lograr, finalmente, mi renuncia obligada. La política siempre fue un mundo en el cual más importaron las apariencias que hacer bien las cosas. Pero lo que viene sucediendo en nuestro tiempos con la “civilización del espectaculo”, cuando todo se filma y todo se hace público es algo que va más allá de lo que imaginamos antes de la era cibernética. Como escribió Savater, a propósito de caso Assange ya hace diez años, predomina una impune y mal entendida noción de la “transparencia”, que privilegia el chisme y el morbo del voyerismo sobre la legítima necesidad de confidencialidad en negociaciones diplomáticas o políticas.

Dos viajes adicionales me vienen a la mente por su importancia para ilustrar la visión de economía que le quiero trasmitir. Uno a Madrid, España. Otro a San Juan de Lurigancho, Lima, Perú.

En el año 2013, fui a Madrid y coincidí con el Ministro de Agricultura de entonces, Milton Von Hesse, en una conferencia en la que buscabamos atraer inversiones medianas en la agroindustria peruana. Mi exposición sobre el estado de la macroeconomía peruana dejó boquiabiertos a los empresarios españoles, que aun no salían de la crisis y que batían récords de deuda pública y desempleo en ese momento. El Perú con su crecimiento, acumulación de reservas y bajísimo nivel de endeudamiento, era un “estrella de América Latina”. El “grado de inversión” lo acababamos de estrenar con mucho orgullo y había quienes empezaron a hablar del Perú en la OCDE. España, en cambio, era en esos un país deprimido económicamente.

Sólo que después de la conferencia, tocó salir a la calle y visitar el campo ibérico. Tocó circular por un país con una infraestructura de primer mundo, con cooperativas agrarias que funcionan, con una población con alto nivel de consumo. Y, unos días después, aterricé de vuelta en Lima, con sus pistas agujereadas, casas a medio construir, mendigos en los semáforos. Por aquella época empecé mi distanciamiento definitivo de la tecnocracia, para la cual la política es un “ruido”, la clasificación de riesgo país es un fin en sí mismo y la élite económica no tiene responsabilidad alguna en el deterioro del aparato y políticas públicas. Esto último lo escribieron algunos de mis colegas, cuando se empezó a cuestionar la gestión del gobierno tecnócrata de PPK: lo que ha fallado es culpa de “los políticos”. Como si los Ministerios no fuesen cargos políticos, como si el marco legal no permitiera una gestión eficiente de los recursos desde el Poder Ejecutivo.

Los tecnócratas no le dieron la importancia debida al deterioro lento pero seguro de las condiciones para hacer negocios en el Perú. En algún momento, se llegó a elogiar el divorcio entre la economía y la política. Algo así como  “dejemos a los políticos en sus debates estériles” y hagamos negocios. Lamentablemente, esos mismos políticos empezaron a crear nuevos ministerios, nuevos requisitos para invertir y hasta inventaron un concepto ilegal como es el de “licencia social” para que se inicie una inversión minera, petrolera o energética: un proyecto puede cumplir todas las leyes para iniciarse pero si la población organiza una manifestación en contra y se produce violencia con las fuerzas policiales el proyecto no tiene “licencia social”. No darle el debido peso a este proceso de deterioro del estado de derecho fue un error imperdonable. No reconocer en el debilitamiento de los partidos políticos una amenaza y alejarse de la política como de la peste, fue uno de los grandes errores del empresariado y su tecnocracia adjunta.

Mi último viaje significativo para los fines de esta misiva, fue a los cerros de San Juan de Lurigancho, durante la reciente campaña congresal, en enero de 2020. Confieso que como la mayoría de economistas de mi entorno, no suelo ir a San Juan de Lurigancho. Mi vida transcurre entre San Isidro, Magdalena, Jesús María, Miraflores, Barranco, etcétera. Me atrevo a decir que la mayoría de líderes de opinión, incluidos economistas, abogados, periodistas, conocen poco los Conos de Lima. No ignoran su existencia. Tampoco dejan de tener claras las estadísticas, las frías estadísticas. Pero estoy seguro de que la distancia física de esa realidad influye en su percepción de las cosas.

En enero de 2020, visité barrios pobres -pista de tierra, cerros empinados, agua en silos- en los cerros de San Juan de Lurigancho -en todo Lima en realidad-, en donde obervé a vecinos organizados para construir ellos mismos una loza deportiva o para asfaltar una pista, haciendo “faenas” los domingos de verano. Fue particularmente aleccionador. No solo por ponerme en el lugar de esa joven de la edad de mi hija que estaba ahí faeneando mientras la mía estaba en la playa. También porque me impresionó la organización privada y espontánea de esos barrios. Porque si bien es población que vive en la informalidad -les es muy costoso cumplir ciertas leyes-, se las arreglan para organizarse, para cooperar entre ellos y proveerse de bienes públicos.

Durante las primeras semanas de la pandemia, se notó esa distancia entre la élite tecnocrática del país y la población más necesitada, como la de los cerros de San Juan de Lurigancho. A algunos economistas, el sentido común nos alertó de la emergencia alimentaria que iba a surgir apenas se anunció la cuarentena obligatoria ¡Por primera vez en la historia la población estaba prohibida de salir a trabajar! Pensé inmediatamente en las señoras que me invitaban jugos, chicharrón o ceviche en vaso, en los mercados mientras hacía campaña política ¿Qué les iba a pasar? ¿Cómo iban a hacer para procurarse ingresos?

Formé de manera espontánea un grupo de amigos economistas, ingenieros y abogados para proponer salidas. La mayoría aceptó, pero me advirtió que “no quería hacer política”. Algunos miembros del establishment no quisieron integrarse al grupo que llamé Proeconomía porque ya estaban en contacto con el MEF: suelen hacer así las cosas, discretamente, directamente. Los que quedamos, nos pusimos a pensar, por ejemplo, en la manera más eficiente de hacerle llegar canastas de comida a la gente. Pensamos en aquellas organizaciones de barrio, en la logística de la industria de alimentos, en aplicativos para no duplicar donaciones, en las bodegas de barrio, en los centros de votación como centros de distribuición. Pensamos también en un bono universal por focalización inversa. De ahí surgieron algunas publicaciones. Pero no nos escucharon.

En el sector público se prefierió la ruta de la “focalización” pura y dura, por obra de lo que Von Mises llamaba la “ingeniería social”: tratar de ubicar a la gente en función de datos aún imprecisos, y así dejar de lado a cientos de miles que se habían mudado o que la base de datos original no había empadronado. Donativos públicos y privados pudieron entregarse de manera más ágil y alcanzar a más personas, con una focalización inversa. Es decir otorgandole el bono a todos los peruanos, excepto a aquellos que dispongan en el banco de 2,000 soles o más. Se hubiese podido, además, bancarizar al resto. Es algo que se pudo hacer con al apoyo de los bancos en el lapso de un mes. El camino escogido, como bien Ud. sabe, no fue el más efectivo. Miles de peruanos optaron por regresar a pie a sus lugares de origen, caminando kilómetros por carreteras vacías, y poco a poco la mayoría decidió salir a trabajar y arriesgarse a ser infectados.

La reacción de la tecnocracia privada fue también sorprendente. Durante dichos días, cuando era evidente que había que preocuparse del hambre de la gente y de la salud de las Pymes, la mayor parte de economistas serios puso el grito en el cielo porque el Congreso decidió “perforar” el sistema de Administradoras (privadas) de Fondos de Pensiones (AFPs), en el que cotizan activamente poco más del 20% de la PEA. Según ellos, se estaba poniendo en juego con esto el futuro económico del país. Algo sin duda exagerado y algo inoportuno cuando estabamos ingresando en una emergencia alimentaria.

El Congreso propuso que se permita el retiro de fondos privados de hasta el 25% de lo acumulado en cada cuenta individual con un limite de aproximadamente 3,000 dólares por retiro. Esto sin duda iba a impactar en la rentabilidad de los fondos, pero la pregunta esencial en ese momento, para un economista liberal, no era : “¿Cuánto va a bajar la Bolsa?” “¿Cuánto se va a castigar el riesgo país de la deuda pública peruana?” La pregunta en ese momento era: “¿Es pertinente que una persona tenga el derecho de disponer de parte de su ahorro previsional y hacer con él lo que le venga en gana, en momentos en los que probablemente iba a perder su empleo (si no lo había perdido antes) debido al cierre de la economía?” Las AFPs lograron que un grupo muy respetable de profesionales saliera en defensa de mantener la prohibición de que los ahorristas decidan qué hacer con su plata. Dijeron que se iba a generar una catástrofe macroeconómica. Al final, no pudieron detener el impulso “populista” del Congreso (sin duda los Congresistas tenían sobretodo la intención de ser populares) , y no pasó nada relevante con la macroeconomía debido a esta medida.

Esta vez, la distancia entre la élite económica y financiera, y los políticos electos, es más lejana que nunca. Y es que una vez que el Congreso tomó valor y constató que podía tomar iniciativas populistas sin que el Ejecutivo pueda atajarlas, empezó una danza de propuestas descabelladas que sí podrían hacerle un serio daño a la precaria institucionalidad económica. De ahí mi invocación a que se rodee de un equipo que esté en capacidad de negociar política y técnicamente con este Congreso. Es fundamental tender puentes no solo con el empresariado, sino también con el Congreso de la República.

Paciencia e impaciencia: reformas para mejorar la infraestructura y los servicios públicos

El último consejo que les da en su video a los egresantes del MPM/Id es que sean pacientes. Que no se frustren frente a los defensores del status quo, frente al rechazo que enfrentamos quienes queremos cambiar el mundo. Resalta Ud. que muchas veces la resistencia al cambio no proviene de un razonamiento técnico, sino de paradigmas o, para ser más claro, prejuicios. Agregaría yo que también por interés. Y es que el status quo en el Perú actual también es defendido con garras por quienes se benefician de él, por quienes captan rentas gracias a él.

Estoy de acuerdo con Ud. que desde nuestra posición de ciudadanos comunes, muchas veces hay que tener paciencia para no perder los papeles frente a la burocracia indolente, frente a los políticos populistas y a los empresarios mercantilistas, frente a la corrupción abierta o escondida dentrás de normas que permiten la captación de rentas indebidas. Pero desde la posición de poder que osenta Ud. en este momento, tal vez por única vez en su vida, está en el deber de intentar hacer algunas reformas que el Perú actual requiere con urgencia.

Ya mencioné la indispensable reforma de Proinversión y la necesidad de fortalecer CODIDE como Banco de Desarrollo. Permitame darle tan solo dos ejemplos adicionales de reformas que se pueden lanzar desde ya: la reforma de las empresas de agua y saneamiento, y la reforma integral del sistema de inversión pública. En ambos casos, como en los anteriores, la clave está en la coordinación con el sector privado, en las empresas que poseen la experiencia, la tecnología y sobretodo la capacidad de gestión de la que carecen las entidades públicas.

Dicen que la privatización de las empresas de agua y saneamiento se viene evitando por limitaciones políticas. Es decir, porque no es popular hablar de “privatización del agua”. Sin embargo, es evidente que las empresas de agua y saneamiento en el Perú (EPS), todas estatales, tienen una dificultad inmensa para dotar a todos los peruanos de conexiones domiciliarias. Los números los conocemos: Solo el 85% de los hogares peruanos tiene agua potable conectada a sus domicilios (75% en el mundo rural) y solo el 75% tiene desagüe (alcantarillado) cifra que en el mundo rural se reduce a 19%. Ya sabemos que este problema no es la consecuencia de falta de recursos financieros, porque el dinero está ahí, por lo menos estaba antes de la crisis de coronavirus. Estamos ante un gravísimo problema de gestión cuyas principales victimas son los más pobres. Porque son ellos los que deben pagar por el agua precios hasta 10 veces mayores de los que pagamos quienes tenemos conexión domiciliaria.

Quienes se oponen a privatizar la gestión de estas empresas -no es necesario privatizar la propiedad, solo darlas en concesión a empresas con experiencia- solo tienen argumentos ideológicos. El máximo razonamiento al que llegan es suponer que las tarifas de agua subirían si se da la gestión a un privado. Esto, como sabemos, no es cierto. La experiencia de las tarifas de la telefonía y de energía nos lo han demostrado. Son servicios regulados, que han logrado un alcance cercano al 100% con gestión privada y tarifas sostenidamente decrecientes. Detrás de la resistencia a la gestión privada de los servicios públicos de agua y saneamiento, están los sindicatos de estas empresas. Sindicatos que, en buena cuenta, buscan preservar un sistema en el cual ganan altos salarios relativos a cambio de una baja productividad y se benefician de mil y un gollerías.

La prestación de servicios públicos en general en el Perú no está diseñada para beneficio del ciudadano, del usuario. Está diseñada por presión de los funcionarios públicos que trabajan en ellos. Así, el servicio de educación se enfoca en los maestros y no en los alumnos, por presión del sindicato. El servicio de salud en los médicos y enfermeras, no en los pacientes, por presión de los sindicatos. La presión sindical, la corrupción, la indolencia y la resistencia ideológica de los defensores del status quo, impiden una gestión privada de los servicios públicos enfocada en los ususarios, en los ciudadanos. Gestión que, cuando ha podido darse en nuestro país (aeropuertos, algunas carreteras, telecomunciaciones, energía), se han revelado como exitosas.

Por último, está el sistema de inversión pública. Existen dos grandes grupos de inversión pública: la pequeña inversión que está a cargo de los gobiernos regionales y locales, y la inversión de mayor envergadura que está a cargo de los Ministerios sectoriales a través de “brazos” a veces aislados, a veces incorporados en la estructura del Ministerio. Esta dispersión excesiva, producto de un proceso de descentralización apurado que ha fracasado, genera varios problemas que el gobierno central no ha sido capaz de solucionar. Permítame resaltar tan solo dos: la falta de planeamiento y la pobre gestión que impide que haya inversión de calidad.

El primer gran problema que tenemos es el de la ausencia de un sistema de pleneamiento nacional de la inversión. Esto, en los países desarrollados, se hace con conocimiento de causa. Es decir, expertos que tienen años trabajando en el tema y que saben de priorización real, generan planes en función de las necesidades y de su conocimiento del servicio público en cuestión. Eso no existe en el Perú. Las inversiones se ejecutan en forma aislada. Tomemos el ejemplo del sistema de salud. No existe un sistema de redes de salud que distribuya postas médicas, centros de salud de niveles distintos y hospitales en el marco de subsistemas locales y regionales. Cada alcalde, cada gobernador, cada Ministro, cada presidente de Essalud, cada director ejecutivo de Proinversión, va por su lado. El resultado general es caótico: localidades con sobreoferta de “camas” y lugares altamente poblados en donde no hay “camas”. Hospitales que deben hacer atención primaria y postas médicas que se ven en la urgencia de atender problemas complejos. Lo mismo sucede con otros servicios pero en salud esto es particularmente grave.

El modelo de economía política peruano suprimió la planificación socialista del régimen que instaló Velasco Alvarado. Era una planificación que no funcionaba porque no venía acompañada de una gestión eficiente y se basaba en una ingeniería social de estadística-ficción similar a la que se puso al mando de la gestión de la cuarentena durante esta Pandemia. Mientras cientos de tecnocrátas perdían millones de horas en elaborar modelos de planificación que no servían para nada, la realidad iba por otro lado, sobreregulada con leyes restrictivas por doquier y construcción de “elefantes blancos”. Pero cuando se eliminó de un plumazo el Instituto Nacional de Planificación (INP), y la estabilidad macroeconómica empezó a generar recursos financieros gracias a la inversión privada, la inversión pública empiezó a despegar sin Norte. Hasta ahora no hay un sistema de planeamiento con sentido gerencial. Lo último que tenemos es un Plan de Infraestructura y Competitividad de 2019 que ha pretendido priorizar algunos proyectos sobre la base de una metodología absolutamente cuestionable. Basta ver los proyectos priorizados para el sector salud en dicho Plan para entender cuan distante de la realidad de las necesiades se encuentra.

A inicios de siglo, el presidente Toledo decidió imponer una descentralización apurada y los gobiernos locales y regionales empezaron a adquirir competencias y, sobretodo, recursos financieros para invertir. Comienzaron entonces a aparecer los estadios de fútbol distritales con más capacidad que su número de habitantes, los monumentos absurdos, las sedes muncipales de lujo en pueblos sin agua y saneamiento. El nuevo Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) corrigió aquello parcialmente, al requerirse de una evaluación social proyecto por proyecto. Es decir se siguió con la dispersión y la ausencia de visión territorial, pero se redujeron -no se eliminaron porque siempre hay manera de sacarle la vuelta a la norma- las inversiones absurdas. Entonces, empezó a agravarse el problema de ejecución, al punto que tener la capacidad de ejecutar el 100% de un presupuesto regional fue sinónimo de éxito en la gestión pública, independientemente de la calidad de dicha inversión. Y es que la falta de capacidad técnica en los gobiernos regionales y locales, les impide formular bien los proyectos y también licitar y ejecutarlos de manera adecuada.

Entre el año 2012 y 2104 tuve una experiencia que me permitió entender este problema en el terreno y visualizar cómo se puede solucionar. Una empresa minera contrató a mi consultora para apoyar en la implementación de un fondo de desarrollo voluntario que yacía inherte en el banco. Los funcionarios de relaciones públicas de la minera le echaban la culpa a los alcaldes de no utilizar su fondo y los alcaldes, impotentes, decían que la empresa no les daba el dinero. Lo que sucedía era que las alcaldías del pequeño distrito de Candarave, en la sierra de Tacna, no estaban en capacidad de formular proyectos que pasaran la prueba del SNIP y los funcionarios de relaciones públicas de la minera no tenían idea de lo que era un proyecto de inversión pública. La minera nos contrató no porque quisiera implementar el fondo, sino porque dicha población había puesto en peligro la “licencia social” de un proyecto de ampliación de más de mil millones de dólares. Como parte del paquete de negociación en la Mesa de Diálogo, se estableció la implementación del fondo con nuestra asesoría.

La única manera por la cual esos 50 millones de soles pudieron implementarse a buen ritmo en unos 40 proyectos pequeños de riego menor y agua y saneamiento, fue poniendo al lado de los funcionarios de las Municipalidades a ingenieros competentes (que un Municipio pobre no puede contratar) para que completen los expedientes técnicos, liciten las obras y las supervisen. Ello pudo hacerse solo porque había una gran donación privada. Pero no puede hacerse con dinero público porque la legislación no lo permite. Es por ello que es necesario cambiar de raíz el sistema de inversión pública para pequeños proyectos. La solución está en rescentralizar la asignación de recursos para las pequeñas obras del interior y determinar que los gobiernos locales sean asesorados por unidades técnicas privadas debidamente certificadas. Así, los Municipios, debidamente asesorados, podrían presentar a un fondo regional concursable de inversión pública sus proyectos en orden de prioridad. Esto, evidentemente, implica cambiar todo el marco legislativo de la inversión pública, incluida la Ley de Contrataciones.

Algo similar debe hacerse para las inversiones a gran escala. Ya se ha hablado de las oficinas privadas de inversión (PMO por sus siglas en inglés) y se está utilizando los acuerdos gobierno a gobierno para utilizar leyes de otros países, como se hizo con Gran Bretaña en los Panamericanos y se está haciendo con Corea del Sur y el aeropuerto de Chincheros. Estamos de esta manera admitiendo que lo que hay que hacer es cambiar las normas peruanas que rigen la inversión pública, inspirándonos en otras legislaciones más eficientes, sea la británica, la coreana o la chilena. Fue justamente en este país que me inspiré en la campaña electoral congresal de enero pasado, proponiendo la creación de un Ministerio de Obras Públicas que absorba las unidades ejecutoras de los Ministerios sectoriales, los cuales en realidad deberían limitarse a los aspectos normativos de cada sector. Así por ejemplo, el Ministro de Educación se dedicaría a tiempo completo a velar porque se de una mejor educación y no a construir colegios, el Ministro de Salud a mejorar el sistema de salud y no a construir hospitales y así sucesivamente. Sin embargo, reconozco que para que esto sea posible se requiere más de un año de gestión, se requiere de un gobierno entero. Pero la reforma de Proinversión, la implementación de un grupo de proyectos por PMO y los cambios del sistema de inversión pública en pequeños proyectos, sí se pueden hacer en menos de un año.

Ask what you can do

La frase de John F. Kennedy que la impresionó cuando llegó a Harvard debe resonar hoy más que nunca a su alrededor. Ser Ministra de Economía a esta edad no solo es un privilegio. Creo que es una ventaja. Porque la energía que se tiene en “base 3” es tal vez la más fuerte de la que uno puede disponer a lo largo de la vida profesional activa.

Sobre la base de esta larga historia, y asumiendo que Ud. es parte de esa legión de smart and passionate people que quiere cambiar el mundo, solo me queda recomendarle vivamente que haga los siguientes intentos durante este año que le queda de Ministra (no me cabe duda que el Presidente Vizcarra la mantendrá hasta el final):

1. Lanzar el proceso de reorganización de Proinversión.
2. Relanzar COFIDE como un banco de desarrollo sostenible.
3. Convocar al sector empresarial para un lanzamiento masivo de obras por impuestos con una participación activa de COFIDE como financiador e impulsor del mercado de CIPRLs.
4. Reformar el sistema de inversión pública para obras menores en regiones y municipios, mediante el licenciamiento de unidades técnicas asesoras.
5. Lanzar a través de acuerdos gobierno a gobierno y PMO el máximo de proyectos posibles incluidos o no en el Plan de Infraestructura y Competitividad.
6. Formar un equipo especial mayor para negociar medidas económicas con el Congreso de la República.

Para el lanzamiento conjunto de estas iniciativas le sugiero convocar a una Mesa de Donantes a fin de financiar un equipo local experto y activar las líneas de crédito de multilaterales disponibles, generando otras adicionales.

Atentamente,

Daniel Córdova

Exministro de la Producción