Escrito por Crédito de imagen: Andina.pe
Se han cumplido ocho meses del debut histórico de la esperada Junta Nacional de Justicia (JNJ o Junta). Cualquier balance sobre lo hecho y no hecho por este organismo constitucional autónomo debe tener como premisa de partida la amplitud y complejidad de su misión.
Los superpoderes de la JNJ
Tiene un repertorio enorme y muy variado de funciones. Aparte de haber heredado las del extinto Consejo Nacional de la Magistratura (CNM o Consejo), se le han agregado varias, vía constitucional o legal. Actualmente nombra, ratifica y puede destituir a todos los jueces y fiscales (operadores de justicia con roles y características muy distintas), de todas las instancias y todo el país, además de seleccionar a los jefes de la ONPE y de la Reniec, organismos muy distintos entre sí y más respecto al Poder Judicial (PJ) y al Ministerio Público (MP).
Entre sus nuevas funciones está la de evaluar cada tres años y medio a jueces y fiscales, en coordinación con la Academia de la Magistratura (atribución muy polémica, igual que la de ratificación en términos de si afecta o no la independencia de jueces y fiscales, puntos que en algún momento habrá que revisarse, tal vez por iniciativa de la misma JNJ), nombrar a los jefes de los órganos disciplinarios que actuarán al interior del PJ y del MP ( figuras que recién se acaban de crear en reemplazo a las que existían, como era el caso de la OCMA), ser parte del Consejo para la Reforma de la Justicia, entre otras.
Pero hay una función que requiere una mención aparte porque es absolutamente excepcional e implica una labor titánica. Se trata de la revisión de las decisiones que entre marzo de 2015 y julio de 2018 tomó el ex CNM, en los casos que pudiera haber una irregularidad. El universo de inicio lo constituyen cerca de 2,500 pronunciamientos.
Todo esto más el acumulado de decisiones pendientes, al no haber existido ni CNM ni Junta durante un año y medio. En la cola están, por eso, cientos de nombramientos, ratificaciones, denuncias de destitución, y otros, que fueron generándose en este largo tiempo.
En términos generales se puede decir que resultó una buena Junta, teniendo en cuenta la calidad de sus integrantes, a pesar de fallas garrafales y poco compromiso de la mayoría de los miembros de la Comisión Especial que la eligió, y del tipo de concurso público que se aplicó.
Estamos, pues, ante uno de los órganos más poderosos del Estado, al concentrar esa gran cantidad de atribuciones importantísimas. Por eso mismo, su misión es enorme y muy compleja, y exige de sus integrantes habilidades muy variadas, aparte, obviamente, de una honestidad a prueba de balas.
El tránsito violento del CNM a la JNJ
Dicha complejidad se multiplica por las circunstancias excepcionales y nada pacíficas en las que se gesta, nombra y debuta la Junta.
Se crea la JNJ vía reforma constitucional, aprobada por referéndum, porque se decide poner punto final a su predecesor en cuanto a funciones, el CNM, luego de más de 20 años de vida, por existir un balance casi generalizado acerca de su mala actuación (salvo el excelente desempeño de varios concejeros). Peor aún, los siete últimos integrantes del CNM son destituidos por el Congreso, y actualmente están enfrentando acusaciones constitucionales o investigaciones penales.
Este desenlace se precipita en parte porque se descubren los llamados “CNM-audios, o “audios de la vergüenza”, en los que aparecen la mayoría de los consejeros, además jueces y fiscales del más alto nivel, congresistas, empresarios, etc., negociando el intercambio de favores, nombramientos y resoluciones, etc. La mayoría de veces en el ámbito del sistema de justicia.
Hace mucho que se sospechaba de la corrupción e irregularidades en la administración de justicia, pero no que existía una organización tan eficiente. Ahora hay, además, audios que lo registraron todo, así como en el 2000 hubo los “vladivideos”. Esto hace que se nombre a la Junta y se postule a ella sabiendo de antemano que esta tendrá que investigar a muchas de las más altas autoridades del PJ y el MP.
Tal vez, por eso, la selección vía concurso público de los siete titulares y siete suplentes de la Junta fue tan accidentada. (Está pendiente, a raíz de esta primera experiencia, revisar si la formula constitucional prevista, y si la modalidad de elección son las más adecuadas, o habría que introducir cambios).
No solo hubo un primer concurso fallido, sino que el segundo no estuvo exento de críticas y cuestionamientos, al punto que uno de los titulares al final no llegó a juramentar por decisión de la propia Comisión Especial que lo había seleccionado, a raíz de cuestionamientos que se consideraron válidos. Otros dos integrantes de la Junta fueron igualmente cuestionados por diversos sectores de la sociedad civil, pero la Comisión decidió no suspender su juramentación.
En términos generales se puede decir que resultó una buena Junta, teniendo en cuenta la calidad de sus integrantes, a pesar de fallas garrafales y poco compromiso de la mayoría de los miembros de la Comisión Especial que la eligió, y del tipo de concurso público que se aplicó (dos aspectos que también en algún momento deben ser mejorados).
Encima de todo, tan solo dos meses después de que la JNJ iniciara por fin sus labores a comienzos de enero de este año, le toca enfrentar, como a todos en el país, la terrible tragedia de la pandemia, lo cual la obliga a suspender el trabajo y las actuaciones presenciales previstas, además de los plazos, que recién se ha reestablecido en julio. Si bien los miembros de la Junta continuaron trabajando virtualmente, habiéndose dotado previamente del sustento legal correspondiente, obviamente el Covid 19 ha sido un gran obstáculo.
Logros cuesta arriba
Pese a todo – a lo complejo de su mandato, a las circunstancias excepcionales en las que nace y al contexto de pandemia – la flamante Junta no se paraliza, sino que actúa y puede exhibir resultados y logros importantes.
Su primer acierto fue hacer público, el 15 de enero de 2020, un plan de acción para los primeros 180 días, denominado “Sentando las Bases de la Institucionalidad”[i], que se organizó en torno a tres ámbitos: político institucional, desarrollo de funciones constitucionales y administrativo organizacional; el mismo que señalaba 22 objetivos, a cumplirse mediante 22 medidas, las que debían concretarse en 26 acciones.[ii]
El 20 de agosto, siguiendo la misma línea, la Junta ha presentado un nuevo Plan para el segundo semestre de este año, en el que precisa las acciones del plan anterior que se concluirán y las nuevas que se asumirán.[iii]
De lo cumplido de ese primer plan, un aspecto muy positivo es haber aprobado la mayoría de los reglamentos que se necesitaban para actuar, ya que habían sido derogados todos los que normaban la actuación del CNM. Fueron aprobados así los reglamentos que regirán el funcionamiento del Pleno, la Organización y Funciones de la propia JNJ, el Procedimiento Disciplinario, la Revisión de actos del CNM, la Elección de jefes de la ONPE y Reniec y el nombramiento de las autoridades disciplinarias del PJ y del MP.
Aunque es cierto que faltan dos importantes, el de Selección y Nombramientos de jueces y fiscales, y el Evaluación y Ratificación, no se puede negar que ha sido muchísimo lo que se ha avanzado en cuanto a normatividad, sobre todo habiéndose partido de – como se ha dicho – no tener nada. A ello se sumó, además, el nombramiento de los subcomisiones al interior de la Junta, para el cumplimiento de las distintas funciones
También ha habido un buen nivel de transparencia y participación ciudadana en términos de la actuación de la JNJ. Así, por ejemplo, todos los reglamentos fueron prepublicados antes de su aprobación definitiva, para recoger los aportes externos. Cada acción o decisión ha dado origen a noticias o comunicaciones que inmediatamente se han hecho públicas por los canales institucionales.
Sin embargo, a este nivel cabe señalar críticamente que no se entiende por qué se ha dispuesto que casi todo lo relacionado a los procedimientos administrativos disciplinarios tenga carácter reservado, y de hecho así viene siendo. No existe razón para ello, ya que lo que se evalúa son faltas cometidas por funcionarios públicos en el ejercicio de su función, razón por lo cual deberá introducirse modificaciones al respecto.
Clave: los procesos disciplinarios y suspensiones a supremos
De esta primera etapa de la JNJ se podría considerar que lo más relevante es que se haya avanzado en acciones, en tomar decisiones sobre casos concretos, especialmente en procedimientos disciplinarios. Hay un número de estos procedimientos que se han retomado de la época del CNM, habiendo acabado la mayoría de ellos en destitución (13 casos), lo cual ha implicado la realización de audiencias y demás trámites relacionados al cumplimiento de las garantías del debido proceso de los implicados.
Igualmente se han iniciado procedimientos disciplinarios abreviados en más de 100 casos, los mismos que corresponden a las solicitudes de destitución remitidas por la autoridad disciplinaria tanto del PJ como del MP.
Pero lo más importante, sin lugar a dudas, han sido los nuevos procesos disciplinarios que se han iniciado a una serie de fiscales y jueces supremos. Algunos se dispusieron en febrero de este año (proceso inmediato a los fiscales supremos Chávarry y Gálvez y a los jueces supremos Hurtado y Figueroa; además de procedimientos ordinarios a los jueces supremos Jáuregui -ya jubilado-, Romero y San Martin).
A nivel de la Corte Suprema, también hay un número significativo de Jueces Supremos relacionados con denuncias gravísimas desde hace muchos años, y sin embargo siguen administrando justicia al máximo nivel. Ocho meses después de comenzar la Junta sus funciones, solo hay un juez supremo suspendido.
Mientras que otros de estos procesos disciplinarios se iniciaron recientemente, en julio (proceso inmediato al juez supremo y presidente del Jurado Nacional de Elecciones, Ticona, y ordinarios, a los fiscales Supremos Rodríguez Monteza, Arce – también representante del MP ante el Jurado Nacional de Elecciones- y uno segundo al juez supremo jubilado, Jáuregui.
Cabe mencionar que el caso del juez San Martín es completamente distinto al de los otros, pero efectivamente corresponde una investigación, para justamente esclarecer los hechos y el grado de gravedad.
En tres de estos casos (los de los fiscales supremos Chávarry y Gálvez, y el del juez Hurtado), la Junta ha ido más allá, pues en julio tomó la decisión, luego de las audiencias correspondientes, de aplicar la medida cautelar de suspensión preventiva por el plazo máximo, es decir, 6 meses.
Esto quiere decir que en dichos tres casos (Chávarry, Gálvez y Hurtado) la JNJ, al haber abierto procedimiento inmediato y aplicado la suspensión cautelar, está convencida de que se cumplen los presupuestos obligatorios para disponer de ambas medidas, los mismos que consisten básicamente en: la identificación de pruebas o elementos de convicción de la existencia de una falta grave, y la presencia de un riesgo de obstaculización de las investigaciones de las que son objeto, del cumplimiento del resultado, o que se está comprometiendo la dignidad del cargo, la administración de justicia en general y hasta el interés público, u otras circunstancias similares.
Es posible suponer, entonces, que por lo menos estos tres casos terminarán en las destituciones que hace tiempo se viene exigiendo desde distintos sectores del país.
En esta selección de aspectos positivos de lo hecho por la Junta debe mencionarse, a otro nivel, el “precedente administrativo de obligatorio cumplimiento”, aprobado por la JNJ en su pleno del 25 de junio de 2020, a través del cual se acordó como criterio de interpretación su competencia para procesar disciplinariamente a los jueces y fiscales de todos los niveles, incluso si la presunta falta se cometió cuando se encontraban gozando de alguna licencia, con o sin goce de haber (Resolución Nº 018-2020-PLENO-JNJ).
De otra manera la Junta no podría investigar, por ejemplo, a los representantes del PJ y del MP ante el Jurado Nacional de Elecciones, ya que, por haber sido destacados a dicho organismo electoral, se encuentran de licencia de las labores que habitualmente cumplen en sus instituciones. Concretamente, no procederían los procedimientos disciplinarios que, como se ha dicho, la JNJ ya ha abierto contra los actuales representantes de ambas instituciones ante el JNE (Ticona y Arce, respectivamente), lo cual sería fuente de impunidad.
Hay un último aspecto que merece ser mencionado en esta muestra de puntos positivos o logros de la JNJ en sus primeros meses de actuación, pese a la pandemia y otras dificultades: los recientes nombramientos de los jefes de la ONPE (Piero Corvetto) y de la Reniec (Milagros Velarde). Los concursos no han sido cuestionados, fluyeron en los plazos previstos y los elegidos – según opinión de los expertos- son idóneos para los cargos. No hay que olvidar que hubiera sido muy negativo si no lograban concluir con estos nombramientos, ya que prácticamente el proceso electoral para las elecciones de 2021 está iniciado, el cual será fulminante y difícil, tanto por la pandemia como por las circunstancias políticas.
Reconociendo, tal como se ha hecho, la complejidad del mandato de la Junta, las difíciles circunstancias en las que se inició y el gran obstáculo de la pandemia, además de los logros que pese a todo tiene ya en su haber, cabe preguntarse igualmente por lo que le faltó, por lo que se pudo hacer mejor y por los pendientes urgentes.
¿Por qué no apuntar a lo más grave y urgente?
Dadas las situaciones a las que tenía que responder y las expectativas generadas, ¿habría sido posible y conveniente presentarse ante la sociedad con un perfil más- por llamarlo de alguna manera- “filudo” y expeditivo desde el comienzo?
Así, por ejemplo, el criterio de priorización pudo ser apuntar a lo más grave, urgente, peligroso, por lo que la JNJ podría haber planteado el compromiso de resolver en un plazo determinado la situación de todos los fiscales y jueces supremos vinculados a denuncias e investigaciones. Un primer plazo para determinar si se justificaba abrir investigación, uno segundo para resolver si procedía la suspensión (Chávarry y Gálvez fueron, por ejemplo, sometidos a proceso inmediato en febrero pero recién se les suspendió en julio) y uno último para el pronunciamiento definitivo.
Esto tomando en cuenta lo que estaba en cuestión. Por ejemplo, en el caso de los fiscales supremos. De seis fiscales supremos titulares, cuatro venían ejerciendo funciones pese a que representantes del mismo Ministerio Público los vinculaban a la organización criminal los Cuellos Blancos del Puerto. Realmente resultaba peligroso que tres de ellos (Chávarry, Gálvez y Rodríguez Monteza) continuaran en sus puestos de fiscales supremos, ejerciendo en algunas de las especialidades existentes (penal, civil, etc.), pero, además, integrando la Junta de Fiscales Supremos, la máxima instancia del MP, en la que hacían mayoría frente a la fiscal de la Nación, Zoraida Ávalos y el ex fiscal de la Nación Pablo Sánchez. Y el cuarto fiscal supremo, Luis Arce, también vinculado por el MP a los Cuellos Blancos del Puerto se desempeñaba como representante de dicho organismo ante el JNE, regresando en julio la a Junta de Fiscales, por haber cumplido sus años de representación ante el JNE, pasando a ser cuatro frente a dos los fiscales que en dicha instancia venían siendo investigados por su relación con una organización criminal.
El rumor era que los cuatro mandarían a Sánchez al JNE, y la fiscal Ávalos se que quedaría aislada. La posibilidad de esta situación desapareció porque la Junta suspendió justo a tiempo a Gálvez y Chávarry. ¿Por qué no lo había hecho antes, si había pasado cinco meses desde que se les había abierto procedimiento administrativo?, es una pregunta que válidamente flotaba en el ambiente.
Las graves denuncias contra estos fiscales, cuando la Junta inicia sus funciones, ya tenían varios años en la opinión pública, y pese a ello se habían mantenido todo ese tiempo en sus cargos, debido a que, precisamente, las dos vías por las que se podían adoptar medidas contra ellos estaban bloqueadas.
La primera, la acusación constitucional, a la que se recurrió frente a varios de los fiscales mencionados y en más de una oportunidad, nunca prosperó, porque- como muchos opinaron- primó el “blindaje”, promovido por la abrumadora mayoría fujimorista que, junto con sus aliados, nunca permitieron que dichas acusaciones llegaran por lo menos al pleno, debido a que les convenía que continuaran dichos magistrados,
Al mismo tiempo, no existía la posibilidad de la destitución directa por la comisión de una falta grave en el ejercicio del cargo y sin tener que pasar por el Congreso, ya que, como se ha dicho, durante año y medio no hubo CNM ni JNJ. Solo con el nacimiento de la Junta, en reemplazo del CNM, se reabre esta posibilidad prevista por la Constitución.
Se trataba de fiscales supremos que, además, de manera pública y notoria venían usando su poder para obstaculizar sus propias investigaciones y en general las investigaciones anticorrupción. Recordemos, si no, cómo Chávarry sacó de las fiscalías especializadas vinculadas al fenómeno Lava Jato (Odebrecht), a los fiscales Vela y Pérez, habiéndolos tenido que reponer producto de la presión ciudadana; o como, posteriormente, hizo que personas allegadas a él sustrajeran documentación en oficinas que se encontraban lacradas por mandato fiscal; y para mencionar solo una más, cómo pretendió intervenir en la negociación del acuerdo de colaboración eficaz con Odebrecht, violando la autonomía de los fiscales que tenían a su cargo la negociación de dicho acuerdo, bajo el principio de la reserva.
En el caso de Aladino Gálvez, como actitudes cuestionables se puede mencionar, entre muchas otras, sus permanentes ataques públicos y pedidos de sanción en contra de los fiscales del Equipo Especial, sus declaraciones afirmando que no existe delito de lavado de activos en casos en que los imputados vienen siendo investigados por fiscales provinciales en base a dicho delito, y, por último, la denuncia constitucional presentada recientemente contra el fiscal supremo Sánchez, a modo de represalia por haberlo investigado conforme a ley y presentado un informe crítico ante la fiscal de la Nación.
En el caso de Rodríguez Monteza está, por ejemplo, la orden que dio para que IDL-Reporteros y Panorama entregaran los audios que tenían en su poder y revelaran sus fuentes, o el pedido de nulidad que acaba de hacer ante la Suprema de una sentencia en contra del narcotraficante Zevallos y otros. La fiscal de la Nación, como una manera de neutralizar los perjuicios que este fiscal puede ocasionar, usando una de sus prerrogativas, lo ha sacado de la fiscalía suprema penal que ocupaba y lo ha trasladado a la fiscalía suprema civil. Sin embargo, en este caso, incomprensiblemente, la Junta Nacional de Justicia, no le ha abierto procedimiento disciplinario inmediato -sino solo ordinario- como en los casos de Chávarry y Gálvez, ni hay solicitud de suspensión, cuando son casos muy parecidos.
A nivel de la Corte Suprema, también hay un número significativo de Jueces Supremos relacionados con denuncias gravísimas desde hace muchos años, y sin embargo siguen administrando justicia al máximo nivel. Hay que recordar que cuando se desempeñó el juez supremo Víctor Prado como presidente del Poder Judicial de manera interina, lo primero que hizo fue presentar un proyecto de ley al Congreso disuelto para tener la potestad de suspender a los jueces supremos involucrados con audios y diversas acusaciones, lo cual no logró. Sin embargo, ocho meses después de comenzar la Junta sus funciones, solo hay un juez supremo suspendido.
Hay casos de jueces supremos que sorprende, incluso, que la Junta no les haya iniciado una investigación preliminar. El ejemplo más claro es el de José Luis Lecaros, presidente de la Corte Suprema, del Consejo Ejecutivo y del Poder Judicial, además de miembro de la Comisión Especial – en representación del PJ – que seleccionó a los miembros, titulares y suplentes, dela JNJ, después del concurso público. Justamente por concentrar todos estos cargos es indispensable estar seguros de su idoneidad.
La investigación preliminar en relación a dicho magistrado se justifica, en primer lugar, por las varias comunicaciones telefónicas que tuvo con Hinostroza, las que se descubrieron después de que él afirmó categóricamente que nunca había hablado por teléfono con el magistrado prófugo, así como con varios de los destituidos miembros del CNM. Y, en segundo lugar, por sus relaciones con el empresario Salvador Ricci, quien fue absuelto por la Corte Suprema, integrada por Lecaros, del delito de narcotráfico, y quien también obtuvo en otra causa el pago de una indemnización a través de una orden judicial.
Con el mismo criterio de priorizar lo urgente, lo central, lo de mayor interés para la administración de justicia y la opinión pública, pudo escogerse abordar desde el primer momento algunas decisiones del CNM en relación a las que ya están casi identificadas con pelos y señales las irregularidades. Es el caso, por ejemplo, de algunas ratificaciones que prosperaron, muchas veces, de manera automática, como el del fiscal Chávarry.
El identificar y despedir a los funcionarios que ayudaron a los exmiembros del CNM a cometer las graves irregularidades por las que estos fueron destituidos, debió estar también entre las primeras acciones a seguir, si se quería marcar claramente un antes y un después.
Hasta pudo encontrarse un mecanismo “informal “ de consenso (entre los siete miembros ) para ver si se debían mantener en la JNJ los dos integrantes que se incorporaron por decisión de la Comisión Especial, pero sin esclarecer graves cuestionamientos como plagios, información omitida en la hoja de vida, conflicto de intereses entre el candidato y determinado miembro de la Comisión Especial, comunicaciones con varios de las autoridades investigadas por pertenecer a los cuellos Blancos del Puerto, etc. Más si lo primero que hizo la JNJ fue aprobar un código de ética, el mismo que pudo ser utilizado, como una manera de ratificar los propios miembros de la JNJ a todos y cada uno de sus integrantes.
Ahora, a favor del conjunto de los miembros de la JNJ, se puede decir que todas sus decisiones, desde la aprobación de los reglamentos hasta la aplicación de las suspensiones preventivas, además de la reciente elección de los jefes de la ONPE y de la Reniec, han sido adoptadas por unanimidad.
En los dos meses y medio que tuvo la JNJ antes de la pandemia y después ya con las limitaciones del caso, ¿pudo y convenía asumir este tipo de perfil más filudo, así como estas prioridades? Más aún, ¿este es el perfil y prioridades que debería de asumir de ahora en adelante?
En todo caso, sin negar – se reitera- lo avanzado frente a decisiones muy difíciles y un contexto excepcional, en esta dirección hay que apuntar en la medida de los posible, si se quiere satisfacer las espectativas que la población tiene frente a la nueva JNJ, así como evitar que los fiscales y jueces cuestionados ganen batallas a su favor y en contra de la lucha contra la corrupción.
Y todo esto corresponde, en realidad, a las prioridades que la propia Junta estableció en su primer plan de 180 días, la misma que fraseó en los siguientes términos. “Abrir investigación preliminar de oficio o a pedido de parte, según corresponda, priorizando aquellos casos en los que se afecte gravemente el interés del sistema de justicia y la confianza de la ciudadana”.
* La base de este artículo fue la presentación que hizo el autor en la Jornada Académica que sobre el tema se realizó el 20 de Agosto, organizada por el Centro de Investigación, Capacitación y Asesoría Jurídica (CICAJ) de la PUCP y la Fundación para el Debido Proceso (DPLF).
(Revista Ideele N° 293 Agosto 2020).
[i] “JNJ presenta plan de trabajo para los primeros 180 días”. 15/01/2020. https://www.jnj.gob.pe/jnj-presenta-plan-de-trabajo-para-los-primeros-180-dias/
[ii] Aníbal Gálvez Rivas: “Plan de 180 días de la Junta Nacional de Justicia: balance y retos pendientes”.
– Balance de medio año / ¿Qué planeó y qué ha avanzado la Junta Nacional de Justicia desde que se instauró? ¿Con qué recursos contó para hacerlo? ¿Qué temas son urgentes? Lea aquí un breve recuento y balance, por Justicia Viva.
[iii] https://www.jnj.gob.pe/wp-content/uploads/2020/08/Plan-de-Trabajo-actualizado-JNJ-segundo-semestre.pdf
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