Escrito por Gonzalo Alcalde

Como cada año, el INEI publicó recientemente su informe técnico con los datos actualizados sobre la pobreza monetaria en el Perú. ¿Trae buenas o malas noticias? Un poco de ambas. Si nos concentramos en los datos más agregados y recientes, como la reducción de 1.2 puntos porcentuales en la pobreza total, se justifica una sensación de alivio tras un alarmante retroceso en 2017. Sin embargo, el informe también muestra que se consolidan algunas tendencias de mediano y largo plazo que pintan un panorama menos alentador. Estas tendencias sugieren, más bien, la necesidad de revisar las prioridades de las políticas de lucha contra la pobreza, que empiezan a parecer inadecuadas en un nuevo contexto.

 ¿Por qué enfocarnos en políticas y programas sociales? ¿No sería suficiente con promover un crecimiento económico más vigoroso, como algunos reclaman? Es necesario, pero no basta. El mayor crecimiento en 2018 (4%, contra 2.5% en 2017) fue, sin duda, muy influyente para recuperar el camino de reducción de la pobreza. Pero en ningún país el crecimiento explica todos los avances o retrocesos; incluso en China, donde niveles de crecimiento anual de más de 10% permitieron la mayor reducción de la pobreza en la historia reciente (y esperan erradicar la pobreza extrema en 2020), la fuerte inversión en medidas de política social universal y programas focalizados fueron ingredientes fundamentales de la receta de éxito, como explica este blog del Banco Mundial. También en el Perú, las intervenciones del Estado importan; según datos de INEI, los niveles de pobreza desde 2015 habrían sido alrededor de dos puntos mayores sin los programas sociales Juntos y Pensión 65, que son solo dos de las intervenciones sociales vigentes. Por ello, a la luz de algunas nuevas tendencias en nuestro país, es importante analizar la estrategia antipobreza en marcha, y reconsiderar su pertinencia.

 Las buenas noticias

 Se justifica un grado de satisfacción, primero, porque se retomó la tendencia a reducir la pobreza monetaria total, aunque el cambio fue modesto: tras un aumento de un punto porcentual entre 2016 y 2017 (a 21.7%), entre 2017 y 2018 se redujo la pobreza total a 20.5%. Segundo, porque la pobreza extrema (los hogares que no cubren ni los gastos más básicos) registró una reducción significativa e inesperadamente grande, de 3.8 a 2.8% de la población, principalmente en áreas rurales. Es especialmente importante analizar qué factores permitieron este notable avance, que nadie había previsto, y que nos coloca a un paso de alcanzar la meta oficial del Gobierno (2.5% para 2021). Y, tercero, porque los descensos más significativos se registraron justamente donde la pobreza es más severa y enraizada, en la sierra y selva rurales (aunque en Lima Metropolitana, donde se concentra la mayor cantidad de pobres, casi no hubo cambio). Todos estos datos son buenas noticias que deben alegrarnos, y llevarnos a analizar y aplicar la lecciones de éxito que encierren.

 Tres tendencias preocupantes

 No obstante los avances de corto plazo, también hay dos importantes tendencias que vienen de años atrás y son confirmadas por los nuevos datos oficiales, así como una tercera que conocemos por otras fuentes, y que resalta la necesidad de mediciones y objetivos de políticas adicionales. Las tres desafían los sentidos comunes que mantenemos sobre la pobreza en el Perú, así como los supuestos sobre los cuales se priorizaron los programas contra la pobreza en el siglo actual.

 La primera tendencia que se confirma es que la pobreza, en términos absolutos, ya es un fenómeno mayor y crecientemente urbano, en un país que también es crecientemente urbano (casi 80% de la población vive en ciudades). Si bien, en términos de porcentajes, aún es mucho más prevalente la pobreza rural (42.1%, versus 14.4% en área urbana), esto se traduce en 3.5 millones de personas bajo la línea de pobreza en las ciudades, y 3.1 millones en el campo. Asimismo, la reducción de la pobreza en los ámbitos urbanos (por ejemplo, -0.7 puntos entre 2017-2018) es mucho más lenta que en los rurales (-2.3 puntos), por lo que esta diferencia tiende a crecer, y aún no se ha recuperado el terreno perdido en las ciudades en 2017.

 La segunda tendencia que se confirma es que la reducción de la pobreza se ha desacelerado notablemente. Mientras en el último quinquenio, 2013-2018, la pobreza monetaria disminuyó en 3.4 puntos porcentuales, en el anterior (2008-2012) se había reducido en 13.4 puntos. Ya estamos, sin duda, en un período distinto y más desafiante para la reducción de la pobreza, aunque falta analizar con mayor detalle por qué: además del menor crecimiento, ¿podríamos estar descuidando los factores de exclusión que llevan a la pobreza? Como sea, el modelo que funcionó anteriormente ha perdido eficacia.

 Hay una tercera tendencia que no está documentada en el informe, pero brilla por su ausencia: como en el resto de América Latina, se ha consolidado un enorme grupo de peruanas y peruanos que no es pobre, según el criterio monetario, pero es vulnerable a caer debajo de la línea de pobreza. Queda claro, con los avances y retrocesos entre 2016 y 2018, que incluso cuando se mira de manera unidimensional la pobreza es un fenómeno dinámico, y en el tiempo cualquier hogar puede caer o salir de esta situación. Sin embargo, más allá de eso, los informes del INEI no reportan acerca de las dinámicas y trayectorias de pobreza de los hogares. Esto sería clave porque, en realidad, decenas de miles de familias entran y salen de la pobreza, y millones viven en constante riesgo de caer. ¿Cuántos son los más afectados por este riesgo? Los cálculos incluidos por el MIDIS en su reciente propuesta de actualización de la Política Nacional de Desarrollo e Inclusión Social, basados en la Encuesta Nacional de Hogares de INEI, indican que en 2017 un 32.6% de la población (cerca de 10 millones de personas) no era pobre pero vivía en alto riesgo de caer en la pobreza, manteniéndose este grupo en niveles similares en los últimos años.

“No solo se requiere de programas sociales focalizados para los pobres o vulnerables, sino también de políticas universales que aseguren un piso básico de protección social para todos, articulando programas y políticas de distintos sectores”.

Dos grandes pendientes: renovar programas y universalizar la protección social

 Para evitar nuevos retrocesos y consolidar la lucha contra la pobreza, hay dos asuntos urgentes cuya discusión ha sido postergada y debe retomarse, en vista de las nuevas tendencias. Primero, implementar una estrategia contra la pobreza urbana y, en función de ella, reformular o crear nuevos programas sociales focalizados para enfrentarla. Y, segundo, dar los primeros pasos articulados para proteger de mejor manera a toda la población contra la pobreza, estableciendo un piso básico de protección social como política de Estado, desde un enfoque de derechos.

 Mientras la pobreza se hace más urbana, y en este ámbito se reduce muy lentamente, los principales programas sociales aún apuntan, con bastante éxito, a la pobreza rural. En efecto, la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social del MIDIS (2013), sigue vigente y está enfocada básicamente en la población pobre rural, considerada como la más excluida.

 Una renovación es necesaria porque la pobreza urbana presenta características y desafíos de inclusión distintos a la rural (grado de integración en los mercados, heterogeneidad de las comunidades, etc.), e incluso distintos conjuntos de desafíos en distintas realidades urbanas (áreas céntricas, periurbanas, etc.); no podemos esperar que las intervenciones exitosas para la pobreza rural sean también efectivas en el ámbito urbano. Por lo tanto, no solo se requerirá de mayores presupuestos (porque no se debe “desvestir a un santo para vestir a otro”), sino de iniciar un período de urgente aprendizaje para diseñar e implementar nuevos programas, o adecuar los existentes, como Juntos o Foncodes.

 Por otra parte, y aunque suene un poco contradictorio, para reducir la pobreza de manera sostenible no podemos seguir enfocando las intervenciones únicamente en los hogares que son pobres monetarios actualmente. La enorme población vulnerable a caer en la pobreza también requiere de políticas específicas que los protejan contra la pobreza, a la que pueden caer tras alguna eventualidad como pérdida del empleo, desastres climáticos, o emergencias de salud, entre otras. Es decir, no sólo hay que sacar de la pobreza a quienes están debajo del umbral, sino establecer barreras de contención para que nadie más caiga. Esto, además, refuerza la necesidad de una mirada más multidimensional de la pobreza.

 En este sentido, no solo se requiere de programas sociales focalizados para los pobres o vulnerables, sino también de políticas universales que aseguren un piso básico de protección social para todos, articulando programas y políticas de distintos sectores. Según las iniciativas internacionales promovidas por diversas agencias de Naciones Unidas, el piso de protección social debería incluir al menos el aseguramiento universal y cobertura efectiva en salud, pensiones para adultos mayores y personas con discapacidad, y ciertos mecanismos para asegurar ingresos mínimos y servicios básicos para todos los hogares. En el Perú hay grandes brechas en todos estos aspectos. Lo positivo, sin embargo, es que se cuenta con el informe y recomendaciones de la Comisión de Protección Social (2017) para avanzar en este sentido, pero hace falta tomar decisiones de políticas al respecto.

 Avanzar contra la pobreza en estos dos frentes requerirá no sólo diálogo, compromiso e innovación, sino también voluntad para aumentar los recursos presupuestales para el desarrollo y la inclusión social, que debería priorizar a una población objetivo bastante mayor que la actual. Aumentar el esfuerzo en estos asuntos es, por cierto, otro tema largamente postergado. Desde el año 2003, gracias al boom de crecimiento, el gasto social aumentó mucho en términos absolutos y per cápita, pero cambió poco como porcentaje de gasto del sector público (alrededor del 12-13%), según datos de CEPAL. Al mismo tiempo, este nivel de gasto social per cápita peruano sigue siendo menos de la mitad que en otros países como Argentina o Chile. Como vemos, los motivos para celebrar son bastante puntuales, pero la agenda pendiente, muy amplia.