Escrito por María Sosa Mendoza

La considerable representación que los partidos políticos Frente Popular Agrícola FIA del Perú (Frepap) y Unión Por El Perú (UPP) tendrán en el próximo Congreso -con 15 y 13 congresistas, respectivamente- ha dejado desconcertados a varios analistas políticos y medios de comunicación de alcance nacional que durante gran parte de la campaña electoral limitaron su exposición mediática por priorizar la de otros contendientes que no lograron los votos suficientes para pasar la valla electoral.

Ahora, con la atención de los medios encima, ambas agrupaciones han resaltado asuntos completamente diferentes sobre su futuro desempeño político. Mientras que el partido liderado por Jonás Ataucusi ha informado que legislará teniendo como guía el “decálogo universal de los 10 mandamientos”, la alianza entre upepistas y el Frente Patriótico Peruano se ha reafirmado en la propuesta de “fusilar a los corruptos”. Sin embargo, más allá de las distancias, cabe reparar en la tendencia antisistema de ambos partidos, una coincidencia fundamental. UPP y el Frepap se encuentran muy lejos de la política tradicional. El peso de sus votos podría ser determinante para que anteriores programas dejados de lado en congresos pasados sean, en este corto periodo, por lo menos considerados como puntos a debatir en la agenda del Legislativo. 

En la política, las fichas a estrenarse hacen que hoy valga la pena preguntar: ¿Es posible una nueva Constitución?

Los votos a favor

En el próximo Congreso, el cambio de la Constitución Política del Perú promulgada en 1993 es uno de los objetivos prioritarios de las agendas del Frente Amplio y UPP. El Frepap, en cambio, ni antes ni durante la campaña se manifestó formalmente sobre tal proyecto. Debido a que ahora que se conoce que constituirán una bancada, los miembros del partido han decidido no exponerse a los medios, solo es posible inferir su posición en base a diferentes expresiones vertidas anteriormente. De su ideario político -presentado en un documento al Jurado Nacional de Elecciones (JNE)- podemos atender a su carácter “revolucionario”, que “propugna la transformación de la actual sociedad llena de crisis y miserias, en una sociedad de hombres verdaderamente libres, solidarios y justos, que hagan del prójimo un sinónimo de su bienestar personal”. Dicha descripción toma forma si la relacionamos con la declaración que el vocero del partido de los israelitas del Nuevo Pacto Wilmer Cayllahua dio en la conferencia de prensa que se organizó después de conocerse (no oficialmente) los resultados de las elecciones, donde aseguró que los virtuales congresistas electos de su agrupación apostarán por un “cambio radical” de la política.

Claramente dichas manifestaciones no son suficientes para poder figurarnos alguna clase de apoyo al cambio de la Constitución. No obstante, fuera del plano institucional, algunas declaraciones puntuales de excandidatos nos pueden arrojar un poco más de certezas. El virtual congresista del Frepap por Arequipa, Daniel Oseda Yucra, por ejemplo, sostuvo -durante los comicios, en una entrevista para Radio Yaraví- que “[el cambio de Constitución] por supuesto que es un tema que ya se debería empezar a debatir”. El siguiente en la lista en la misma región, Farrere Ataucuri Mollenedo -quien no logró un escaño-, fue mucho más contundente: “Vamos [al Congreso] por una nueva Constitución Política, vamos por justicia social y la defensa de los derechos humanos”, comentó durante los días de contienda al medio digital Frase Corta. La postura parecería, entonces, bastante definida.

Sin embargo, aún suponiendo que el Frepap respaldara la aserción de sus partidarios con respecto al cambio de Constitución, lo más probable es que la bancada no forme parte activa en la concreción de dicho objetivo. Sus prioridades legislativas son otras. Como aseguró también el vocero en la conferencia de prensa post elecciones: “Nuestra preocupación es educación, salud y agricultura”.

Por otro lado, la idea común entre el Frente Amplio y UPP, sobre que la actual Carta Magna necesita ser reemplazada, no garantiza necesariamente planes compartidos para llevarlo a cabo. La realidad es que cada uno propone una vía distinta. 

El Frente Amplio y la Asamblea Constituyente

El Frente Amplio, que ocupará 9 curules desde el próximo abril, reclama por una nueva Constitución lograda mediante la convocatoria de una Asamblea Constituyente, prácticamente desde antes que llegara al Parlamento en el 2016, siendo la segunda mayoría. Para el partido liderado por Marco Arana la conformación de una Asamblea Constituyente para elaborar un nuevo pacto es el único modo de garantizar  “la mayor expresión del poder ciudadano y popular”, como se puede leer en un comunicado oficial del 2018. 

El primer punto que se debe mencionar sobre la demanda es que la actual Constitución Política no plantea dicha posibilidad. La Carta Magna que nos rige habilita la reforma constitucional (art. 206)  tan solo mediante el voto de una mayoría absoluta de los miembros del Parlamento, que debe ser ratificada mediante un referéndum o por la aprobación en dos legislaturas ordinarias sucesivas por una mayoría superior a los dos tercios del número legal de congresistas. 

Esta omisión no es necesariamente usual. Solo dando una mirada regional encontramos la Constitución de Bolivia que diferencia entre su reforma total y parcial y plantea, para cada una de ellas, un procedimiento diferente. Así pues, el artículo 411 inciso I) establece que “la reforma total de la Constitución, o aquella que afecte a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantías, o a la primacía y reforma de la Constitución, tendrá lugar a través de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo […]”. En Argentina, el artículo 30 de su Constitución dibuja la misma posibilidad: “La Constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes. La necesidad de reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto”. Dicha Convención es definida como “aquel órgano conformado por representantes directos del pueblo soberano, con competencia para sancionar y modificar su constitución o ley fundamental, y definir su organización política”. En pocas palabras, se trata del nombre designado para lo que entendemos como Asamblea Constituyente. 

Perú, en cambio, que no cuenta con dicho concepto en su Carta Magna, comparte la misma situación de Chile, país que coincidentemente debate en la actualidad la posibilidad de configurar una Asamblea Constituyente. Aquello nos posibilita echar un ojo a las vías recorridas para tal efecto. 

En nuestro vecino del sur, la discusión se abrió a partir del “Acuerdo Por la Paz y la Nueva Constitución”, firmado entre congresistas oficialistas y de oposición tras el estallido social iniciado en octubre pasado. El documento suscrito estipula la celebración de un plebiscito para abril del 2020 en el que la ciudadanía deberá establecer si desea o no una nueva Constitución y mediante qué mecanismo. Sobre el último punto, se deberá elegir entre dos opciones: una Convención Constitucional, compuesta en su totalidad por ciudadanos elegidos para esa única labor -muy parecido a lo entendido como Asamblea Constituyente-, y una Convención Mixta que estaría integrada en un 50 por ciento por parlamentarios y la otra parte, por miembros electos para tal fin. Para sortear la omisión constitucional, el Parlamento optó por desarrollar un proyecto de reforma constitucional -con el contenido del acuerdo- que el presidente Piñera promulgó a finales de diciembre. 

Una revisión a la historia peruana puede constatar que la fórmula de subsanación legal para un proceso constituyente de participación popular ha sido usada también en nuestro país, y más de una vez.  La emblemática Asamblea Constituyente de 1978, presidida por el líder del Partido Aprista Víctor Raúl Haya de la Torre, por ejemplo, fue resultado del Decreto Ley 21949 expedido por el Ejecutivo de Morales Bermúdez,que convocaba explícitamente a elecciones para una Asamblea Constituyente que “tendrá como exclusiva finalidad la dación de la nueva Constitución Política del Estado”. Dicho DL sorteaba el vacío de la Constitución de 1933, entonces vigente. Una siguiente ley, la 21995, fue la que fijó cuál sería la composición de la Asamblea que tendría la importante tarea de crear las bases que institucionalizarían “las transformaciones estructurales que se vienen llevando a cabo desde el 3 de octubre de 1968” y cómo se desarrollaría el proceso electoral para conformarla: Serían cien los representantes a elegirse para la Asamblea Constituyente por medio del voto igual, directo, secreto y obligatorio. Además, podían participar de los comicios “los Partidos Políticos, las organizaciones de profesionales y de trabajadores con participación en las diferentes actividades del país y las Agrupaciones Independientes” (art. 25 de la ley 21995) e incluso, podían formar alianzas entre ellos. 

A pesar de que la convocatoria que facultaba la ley 21995 fue aparentemente amplia (art. 25), en la práctica existieron una serie de requisitos que  dificultaron la participación de los actores sociales. Otro artículo de la norma (art. 26) precisaba que era condición, para las entidades prestas a participar, contar con un mínimo de 40 mil adherentes y tener 12 comités políticos abiertos en todo el país. El artículo 27, que prohibía que las organizaciones que quisieran participar adopten “el nombre que corresponde a una persona natural o jurídica” también despertó cierta polémica y terminó impidiendo que la Confederación Nacional Agraria (CNA), muy representativa por esos días, sea parte de la contienda.

Ciertamente, las condiciones presentes durante el proceso constituyente de 1978 fueron extraordinarias y configuraron un escenario bastante curioso. Mientras, por un lado, había un claro exceso de poder, en tanto no existía un equilibrio de fuerzas que pudiera limitar el accionar del gobierno -lo que terminó por dándole a este prácticamente carta libre en la elaboración, mediante decretos de ley, de la estructura de la Asamblea Constituyente-; por otro, se advertía un poder caduco, que ya estaba de salida -en el mismo DL que convocaba a elecciones para una Asamblea Constituyente se daba cuenta de que una nueva Constitución constituía un “paso previo e indispensable a la transferencia del Poder”, por lo que no se puede señalar un aprovechamiento en el dominio estructural del nuevo organismo para interés propio-. 

A pesar dichas particularidades, la experiencia pone en manifiesto que la convocatoria (y establecimiento, después) a una asamblea por sí misma no garantiza la representación del pueblo. La fórmula con la que se plantee la Asamblea Constituyente y su composición resulta clave. 

UPP y el regreso a la Constitución del 79

A diferencia del Frente Amplio, UPP ha planteado pasos bastante concretos para lo que es su objetivo prioritario en el Congreso: restituir la Constitución de 1979. La puerta de entrada para dicho fin pasa por declarar ilegítima la actual Carta Magna. Para el partido, es motivo suficiente para cuestionar su autoridad, su gesta durante el régimen de Alberto Fujimori después del (auto) golpe de Estado de 1992. Con el reconocimiento de su carácter ilegítimo, consideran, la Constitución del 1993 tendría que ser derogada, quedando activa la de 1979, por defecto. UPP apoya su plan de acción en el último artículo de dicha Constitución, que dispone que esta “ no pierde su vigencia ni deja de observarse por acto de fuerza o cuando fuere derogada por cualquier otro medio distinto del que ella misma dispone. En estas eventualidades todo ciudadano investido o no de autoridad tiene el deber de colaborar en el restablecimiento de su efectiva vigencia”. Solo después de logrado tal objetivo, se lee en su programa de 10 medidas, la bancada apuntaría a lograr un nuevo pacto social. 

A pesar de que dicha propuesta ha sido rechazada de plano por otros partidos políticos e incluso, tildada de “ahistórica” por la futura congresista del Frente Amplio Rocío Silva Santisteban; años atrás, ideas bastantes similares dominaron el debate político y contaron con bastante aceptación y legitimidad.

La Comisión 

Con la caída del régimen de Alberto Fujimori a finales del 2000, varios cambios estructurales fueron puestos en marcha por el gobierno de transición encabezado por Valentín Paniagua. El objetivo era desmontar las redes de corrupción de las instituciones clave del Estado, para así poder garantizar la transparencia de nuevas elecciones generales. Entre los temas que se revisaron estuvo el de la Constitución Política aprobada en 1993. Mediante el Decreto Supremo 018-2001-JUS, publicado el 26 de mayo de 2001, el gobierno creó la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú que, como su texto legal indicaba, tenía la finalidad de proponer las normas constitucionales que podrían ser reformadas, las opciones sobre el contenido de las reformas y el procedimiento a seguir para desarrollar las normas constitucionales propuestas. Entre los 28 profesionales integrantes de dicha comisión se encontraban a reconocidos personajes como Javier de Belaúnde, Samuel Abad, Alberto Borea y Beatriz Merino. 

Fue así que casi dos meses más tarde, el grupo de trabajo presentó al gobierno su informe final. Este contaba con un total de tres propuestas para una reforma de la Carta Magna construidas en base a una importante resolución: “Reconociendo el cuestionable origen de la Carta de 1993, se acordó que el texto base para formular las reformas sería la Constitución de 1979, a la cual se le harían las modificaciones correspondientes […]”, se podía leer en el documento.

Faltarían 7 votos para lograr los 66 necesarios (mayoría absoluta del número legal de sus miembros) para iniciar el proceso de reforma. Esa tarea, estratégicamente, tendría que ser promovida por la agrupación presidida por Acuña Peralta. Podría ser que más importante que las fichas sean las jugadas. ¿Se logrará un cambio?

La primera alternativa que la delegación propuso para reformar la Constitución era, justamente, la misma que hoy por hoy formula UPP: El Parlamento debía declarar la nulidad de la Constitución del 93 y declarar la vigencia de la Carta del 79. Junto a tal acto se precisaba de vital importancia reconocer la validez de todas las acciones, nombramientos y compromisos, que hayan sido hechas bajo el imperio de la Carta Magna surgida con Fujimori. La segunda opción pasaba por usar los caminos que la Constitución del 93 habilitaba para hacer una gran reforma pero, se resaltaba, a la hora de introducir los cambios, el documento que se tendría como base sería la del 79. Finalmente, la tercera opción era aprobar una ley de referéndum para consultar al pueblo si deseaba retornar a la Constitución de 1979 y, de ser así, convocar a una Asamblea Constituyente para que reforme, actualice y ponga en práctica dicha Constitución.

Sin embargo en diciembre del 2001, el Parlamento decidió optar por su propia fórmula. Promulgaron la Ley 27600 que suprimió la firma de Fujimori de la Constitución y promovió su reforma total desde el Congreso, que decidió que sería la Comisión de Constitución la encargada de elaborar la que sería la nueva Carta Magna que, vale la pena señalar, tendría como base el texto de la del 79. Eran años en los que la Constitución del 79 era reivindicada. El asunto de la reforma avanzó bien hasta abril del 2003, cuando quedó paralizada.  

Después de ello, Alejandro Toledo, como jefe de Estado, solicitó al Congreso retomar la reforma constitucional en sus mensajes a la Nación del 2004 y 2005, sin ningún éxito. El Apra insistió hasta el 2006 con la idea de reponer la Constitución de 1979, junto con UPP, quien con el paso de los años se quedó solo en el pedido. 

Así fue como el asunto quedó zanjado para (casi) todas las otras agrupaciones políticas. Actualmente la mayoría de partidos avala y defiende la Constitución de 1993 y cada uno plantea, a lo mucho, reformar artículos precisos. Es por eso que una declaración de ilegitimidad de la Carta Magna por ley ordinaria, que necesitaría de una mayoría relativa de votos en el Parlamento, perdería por el peso de los votos en contra.

Los motivos del cambio y APP

Quedando descartada la posibilidad de una nueva Constitución y la de retornar a la del 79, queda por explorar si es que existe otro modo de lograr el cambio requerido. La pregunta obligatoria, por tanto, es: ¿Y una nueva Constitución para (escribir) qué?

La crítica que la izquierda ha mantenido sostenidamente sobre la Constitución Política que nos rige se centra en su capítulo económico, debido a que este sostiene un modelo neoliberal  “heredado por Fujimori [que] ya no funciona porque el Estado no interviene, y la empresa tiene demasiada libertad”. 

Las novedades que la Constitución del 93 trajo en el plano económico fueron considerables, -como bien indica Luis Pásara en sutextoPerú. Nueva Constitución, vieja historia-. Esta promovió “una marcada liberalización de la economía que – no obstante declaraciones acerca de «una economía social de mercado» (art.58) y de reconocerse «el pluralismo económico» (art. 60) privilegia la libre competencia, «la libertad de empresa, comercio e industria» (art.59), otorga a la inversión extranjera el mismo trato que a la nacional (arts. 63 y 71) y restringe el Estado a la función de orientar el desarrollo (art.58). Más precisamente, el texto dispone que «sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional» (art. 60). Asimismo, el Estado se compromete a «establecer garantías y otorgar seguridades» mediante contratos con particulares que «no pueden ser modificados legislativamente» (art.62). En concordancia con esta orientación económica, se han recortado en la nueva constitución derechos laborales como la estabilidad en el trabajo y la retroactividad de la ley en beneficio del trabajador (arts.27 y 103)”.

Entonces, estudiar la posibilidad de que un cambio del capítulo económico se ponga en debate pasa, antes que nada, por prestar atención a cuál es la postura que cada futura bancada del Congreso tiene sobre esta. Perú 21, con su expresivo informe Cierran el paso a propuesta de cambiar régimen económico precisamente nos da cuenta de ello. Al ser consultados sobre el tema, conocidos rostros del Partido Morado (PM) , Fuerza Popular (FP) , Somos Perú (SP) , Alianza para el Progreso (APP) y Acción Popular (AP) se muestran renuentes a ello. 

A pesar de que el congresista consultado para APP para la nota de Perú 21, Omar Chehade, quien fue cabeza de lista, indique expresamente que “Se puede mejorar algunos temas, nada está escrito en piedra. Pero el cambio del capítulo económico no”; resulta importante darle una segunda mirada al posicionamiento que la bancada tendría en un debate como tal. Y es que desde el partido de César Acuña no solamente han habido expresiones críticas al capítulo económico de la Constitución, sino también propuestas concretas en tal sentido. Por mencionar una, el 14 de junio del año pasado, la ex parlamentaria de APP Rebeca Cruz el proyecto ley 4472/2018-CR “Ley de Reforma Constitucional que modifica el régimen económico de la Constitución”, que proponía la modificación de casi todos los artículos que la comprenden. Entre las modificaciones más contundentes se encontraba la del artículo 60, que eliminaba la subsidiaridad estatal y establecía que por ley, aprobada con el voto de los dos tercios del número legal de parlamentarios, el Estado queda facultado de realizar actividad empresarial. Además, el artículo 62 del PL indicaba expresamente que  “los contratos pueden ser modificados o renegociados por acuerdo de las partes y/o cuando existan causas que los justifiquen como la lesión, excesiva onerosidad y sean de interés nacional”. Apoyaron la fórmula legal Luis Iberico, César Vásquez , Francisco Villavicencio, Miguel Castro, Marisol Espinoza y César Villanueva. Al momento de la disolución del Congreso aún se encontraba en comisión. Sin embargo, APP pareció seguir en el mismo sentido cuando, el octubre pasado, presentaron al economista y exministro de la Producción Daniel Córdova como Jefe de Plan de Gobierno, con miras a los comicios congresales del 2020 y a las elecciones generales de 2021. Córdova, que terminó candidateando y ocupará un escaño en la próxima Legislatura, ha expresado que modificar la Constitución es un tema urgente. “El reto es complementar el capítulo económico, que permitió un crecimiento sostenido los últimos 25 años y generar riqueza en el país, con un capítulo de Inclusión y Desarrollo Social moderno y eficiente en la redistribución de la riqueza”, fueron sus palabras en una de sus tantas otras entrevistas. 

APP será la segunda bancada más numerosa del próximo Congreso, por lo que dilucidar su posición y premura resulta clave. Aunque, así estas sean favorables al cambio de carácter urgente resultaría importante conocer si la bancada persistiría en el proyecto de ley pendiente o sería otra la fórmula que se buscaría ensayar. Así entonces, en materia de cambio, quedaría  a evaluación de los antisistema (UPP, Frepap y FA) apoyar o no una reforma al capítulo económico en los términos de APP. Sin embargo, aun contando el respaldo de estos partidos, faltarían 7 votos para lograr los 66 necesarios (mayoría absoluta del número legal de sus miembros) para iniciar el proceso de reforma. Esa tarea, estratégicamente, tendría que ser promovida por la agrupación presidida por Acuña Peralta, un empresario de la educación. 

Podría ser que más importante que las fichas sean las jugadas. ¿Se logrará un cambio?