Escrito por Álvaro Monge Zegarra Imagen: Andina.pe Revista Ideele N°295. Diciembre 2020

La pandemia y sus posteriores efectos económicos han puesto en evidencia serias deficiencias en los sistemas de protección social del país, lo que no solo habría incrementado el impacto de la crisis en las familias, sino que podría afectar su propio proceso de recuperación o incluso profundizar inequidades en el largo plazo. Lo que ocurre es que el modelo peruano se basa en una hipótesis simple: mientras la economía crece, esta genera los puestos de trabajo que permiten a un grupo importante de familias procurarse los ingresos necesarios para vivir. La hipótesis se verificó en los últimos 15 años.

Sin embargo, este crecimiento económico no necesariamente reparó en la calidad de los puestos de trabajo que generaba o en la existencia de restricciones de capital humano o productivo que inhibieron total o parcialmente a ciertos grupos de la sociedad el acceso a las oportunidades que abrió. Surge de este modo un rol de la política pública: desplegar las acciones necesarias para uniformizar la capacidad de que los todos los ciudadanos aprovechen las oportunidades que ofrece el crecimiento y proveer los mecanismos de protección frente a una eventual recesión a quienes no se lo pueden procurar privadamente. No obstante, las restricciones fiscales, los problemas en los registros de la población pobre y vulnerable, la escasa articulación intersectorial, la informalidad del mercado del trabajo y la calidad de los servicios públicos conspiraron contra el alcance, extensión y profundidad de estas estrategias.  

Evolución de la pobreza y vulnerabilidad previos a la pandemia

La evolución de la pobreza en los últimos 15 años presenta dos periodos diferenciados. El primero de ellos desde el 2004 hasta el 2013 cuando la economía creció a tasas de poco más del 6.5% y la pobreza cayó desde 59% hasta casi 24%. El segundo desde el año 2014 en adelante cuando la economía no solo se desacelera (empieza a crecer en promedio por debajo de 3.5%), sino que pierde su efectividad relativa para influir en la pobreza. Mientras que en el periodo de 2004-2013 cada punto de crecimiento permitía una reducción de casi 0.6 puntos de pobreza, en el periodo 2014-2019 la reducción de pobreza que permitió el crecimiento era 0.2.

La mayor preocupación de los hogares estará puesta en la incertidumbre sobre la duración de la crisis y específicamente en el tiempo que lograrán recuperar su capacidad de compra a niveles del año 2019. Nuestros estimados arrojan que desde marzo en que se inició la contracción deberán pasar entre dos años y medio y tres años para que ocurra dicha recuperación. Este podría ser un periodo relativamente prolongado, y si las medidas de mitigación empiezan a agotarse, los efectos de corto plazo de la recesión podrían trasladarse al largo plazo. Existen tres posibles canales de transmisión para ello. Primero, los jóvenes, en la medida que enfrentar un mercado laboral más estrecho podría limitar su inserción laboral adecuada. Segundo, si es que el empobrecimiento de las familias deriva en una menor disposición a invertir en educación, lo cual tendría efectos negativos sobre la formación de capital humano. Tercero, si es que los menores ingresos generan una menor disposición de alimentos (en cantidad y variedad) afectando la seguridad alimentaria de las familias y con ello retrocesos en indicadores de nutrición.

El hecho que a menores tasas de pobreza el crecimiento sea menos efectivo se asocia con que la pobreza remanente típicamente se encuentra concentrada alrededor de su núcleo más duro (o pobres crónicos), es decir en zonas o segmentos de la sociedad donde las brechas de conectividad, acceso a servicios públicos, productividad o capital humano limitan la efectividad del crecimiento. No obstante, que la tasa de pobreza en el caso peruano se haya estabilizado a un nivel de 20% podría considerarse un nivel relativamente alto dado que los niveles de pobreza crónica (usando la definición de necesidades básicas insatisfechas) se ubicaría alrededor del 13%. 

Mientras tanto, la proporción de personas no pobres, pero vulnerables a la pobreza creció en el mismo periodo desde casi un 20% en 2004 hasta 34% en 2019 (usando las líneas de vulnerabilidad del INEI). Es decir, es muy probable que casi la mitad de las personas que superaron la pobreza mantuvieran un riesgo elevado de volver. Además de los determinantes de la pobreza ya comentados, una de las posibles explicaciones detrás de este aumento de la vulnerabilidad está en la estructura del mercado de trabajo dominado por empleos de baja productividad y que procuran ingresos inestables (o inciertos) limitando la capacidad de las familias por desplegar estrategias de ahorro o aseguramiento individual para mitigar de forma privada potenciales riesgos de empobrecimiento. Evidencia al respecto existe en la Encuesta Nacional de Hogares del INEI, de donde se puede estimar que al 2019 el 70% de las familias a penas equilibra sus ingresos y gastos o que el 80% considera que sus ingresos tienen algún grado de inestabilidad. En tales circunstancias es entendible porque más del 50% de las familias peruanas que tuvo la mala suerte de experimentar un choque económico adverso cree que no lo podrá superar en menos de un año o incluso no sabe si algún día lo superará.

Efectos de la crisis sanitaria

Con el breve diagnostico anterior, entonces, podemos afirmar que, incluso antes de que se desate la crisis del COVID-19, no solo la reducción de la pobreza en el Perú ya se había ralentizado, sino que la población peruana presentaba escasa resiliencia a choques económicos adversos. De acuerdo con la información comentada en este artículo, casi el 55% de los ciudadanos o bien era pobre o bien mostraba una probabilidad relativamente alta de serlo. En tales circunstancias no es de sorprender el impacto (en profundidad y duración) que ha tenido (y puede seguir teniendo) la recesión en el corto y posiblemente en el largo plazo.   

En el corto plazo, los efectos de la crisis económica sobre las familias peruanas han estado caracterizados por pérdidas de empleo y entre aquellos que logren conservarlo, un menor nivel de ingresos. De acuerdo con las estimaciones que hemos realizado en Macroconsult, el efecto combinado de la caída de empleo y caída de salarios (denominado contracción de la masa salarial) en el Perú urbano podría haber llegado al 20% en 2020. No obstante, esta pérdida de poder adquisitivo no se habría trasladado perfectamente a la capacidad de compra en los hogares debido a que en el periodo también operaron una serie de medidas de compensación desplegadas por el sector público y por los propios ciudadanos. En el primer caso, destacan los diferentes bonos y subsidios implementados (o por implementarse) de manera cuasi universal. En el segundo caso, la disposición de ahorros (AFP, CTS) así como otras estrategias que proveen liquidez al hogar (préstamos, refinanciación de deudas, postergación de pago de servicios, entre otros) se habrían estado desarrollando durante la pandemia, sobre todo en el periodo de cuarentena como reportó el Instituto de Estudios Peruanos en su encuesta de mayo pasado. De este modo, este año el gasto familiar debería contraerse algo más cercano al 10%.

No obstante, la contracción no será homogénea y se habría concentrado en los segmentos medios vulnerables. Es decir, este 34% de la población descrito previamente, sobre todo aquel ubicado en zonas urbanas, cuyos ingresos dependen del sector informal, con escaso acceso al sistema financiero y donde la cobertura de los programas sociales, asistencia o protección tendería a ser menor. Nuestras estimaciones arrojan que en dichas condiciones se pueden esperar los siguientes efectos: un aumento abrupto de la pobreza del 20% actual al 27% en 2020 y un aumento de la vulnerabilidad hasta 36%. De este modo, el Perú iniciaría el año 2021 con casi 6 de cada 10 peruanos que o bien serían pobres o bien presentarían una probabilidad relativamente alta de serlo.

En este contexto, la mayor preocupación de los hogares estará puesta en la incertidumbre sobre la duración de la crisis y específicamente en el tiempo que lograrán recuperar su capacidad de compra a niveles del año 2019. Nuestros estimados arrojan que desde marzo en que se inició la contracción deberán pasar entre dos años y medio y tres años para que ocurra dicha recuperación. Este podría ser un periodo relativamente prolongado, y si las medidas de mitigación empiezan a agotarse, los efectos de corto plazo de la recesión podrían trasladarse al largo plazo. Existen tres posibles canales de transmisión para ello. Primero, los jóvenes, en la medida que enfrentar un mercado laboral más estrecho podría limitar su inserción laboral adecuada y con ello sus posibilidades de capacitación o especialización afectando sus ingresos futuros. Segundo, si es que el empobrecimiento de las familias deriva en una menor disposición a invertir en educación, lo cual sumado las dificultades que enfrenta el servicio educativo remoto tendría efectos negativos sobre la formación de capital humano. Tercero, si es que los menores ingresos generan una menor disposición de alimentos (en cantidad y variedad) afectando la seguridad alimentaria de las familias y con ello retrocesos en indicadores de nutrición. Estos tres canales de activarse tendrán efectos sobre todo sobre la población mas pobre y vulnerable, pudiendo profundizar las inequidades descritas en el largo plazo.    

Las opciones de política pública

El mecanismo más efectivo para retomar un proceso sostenido de reducción de la pobreza y la vulnerabilidad es el crecimiento económico. Por ello, una primera línea de políticas públicas es aquella orientada no solo a asegurar una rápida salida de la recesión, sino a fomentar la inversión privada. Con ello, se dinamizan los negocios, se abren nuevamente las oportunidades laborales y se generan los recursos públicos necesarios para financiar redes de protección más generosas.

La segunda línea es montar esas redes de forma eficiente que complementen el trabajo del crecimiento económico de forma adecuada. Primero, a través de mecanismos de asistencia y superación de la pobreza en aquellos grupos que, de forma persistente, se ven excluidos del crecimiento (los pobres). Programas sociales (orientados sobre todo a la formación de capital humano), políticas activas en el mercado de trabajo (orientadas sobre todo a fomentar la inserción laboral juvenil y a formalizar el empleo urbano) y programas productivos (que aumenten la competitividad rural) forman parte de este primer set de alternativas. Segundo, a través de estrategias que ayuden a proteger a aquellos grupos que, no siendo pobres, presentan una alta probabilidad de caer en pobreza si es que experimentaran choques económicos adversos (los vulnerables). Esquemas de aseguramiento, ahorro, crédito o subsidios focalizados que permitan estabilizar o sostener de manera transitoria la capacidad de gasto de las familias forman parte de este segundo set.