Escrito por María Sosa Mendoza Revista Ideele N°296. Febrero 2021

El mismo día en el que el presidente Francisco Sagasti anunció una de las medidas más extremas para la contención de la pandemia de la COVID-19, la Comisión Multipartidaria de Reforma de Pensiones del Congreso aprobó el proyecto de ley que propone el marco para un nuevo sistema de pensiones.

Un día después, el 27 de enero, -en medio de las informaciones sobre la cuarentena que regiría sobre diez regiones del país- inició una campaña mediática contra la propuesta legislativa para la reforma del sistema previsional. Al inicio esta vino en forma de spots y comunicados firmados por la Asociación de AFP, que ve en la propuesta el término de sus actividades tal y como han sido los últimos 28 años. Sin embargo, con el paso de los días se sumaron diferentes medios de comunicación, incluso algunos considerados independientes. La propuesta para una reforma del sistema de pensiones se ha abordado en editoriales, entrevistas y notas informativas.

Atender las distintas opiniones sobre una reforma que determinará la manera en que la población viva su vejez o se sustente ante alguna contingencia es siempre fundamental, pues a partir de estas se pueden corregir o perfeccionar puntos con miras a obtener una propuesta que beneficie a la mayoría de la población. Sin embargo, las informaciones propaladas las últimas semanas sobre el proyecto de ley no hacen más que impedir el necesario debate de ideas, por el simple hecho de que no se ajustan a la verdad

Atender las distintas opiniones sobre una reforma que determinará la manera en que la población viva su vejez o se sustente ante alguna contingencia es siempre fundamental, pues a partir de estas se pueden corregir o perfeccionar puntos con miras a obtener una propuesta que beneficie a la mayoría de la población. Sin embargo, las informaciones propaladas las últimas semanas sobre el proyecto de ley no hacen más que impedir el necesario debate de ideas, por el simple hecho de que no se ajustan a la verdad. Como bien sostiene el economista Hugo Ñopo, se está atacando “la propuesta levantando fantasmas para que no prospere y para que al final se mantenga el statu quo”. Esto sucede en un momento en el que la atención de la población se encuentra en resolver problemas mucho más cotidianos, producto de la crisis económica y sanitaria.

Por lo expuesto anteriormente, en este texto pretendo presentar y revisar algunas de las críticas más difundidas sobre la nueva propuesta para reformar el sistema de pensiones peruano. El objetivo no es hacer una defensa del proyecto, sino más bien aclarar cuáles son los puntos que en realidad este plantea, y en torno a los cuales debería girar la discusión.

La seguridad social en el Perú: SNP y SPP

En 1973 el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas creó el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) con la finalidad de integrar en un solo organismo los diferentes regímenes que se habían establecido desde 1936. Con este se sustituyeron los sistemas de pensiones de la Caja Nacional del Seguro Social Obrero, la Caja Nacional del Seguro Social del Empleado y el Fondo Especial de Jubilación de Empleados Particulares.

La situación cambió a finales de 1992, con el Decreto Ley Nº 26897 que creó el Sistema Privado de Pensiones (SPP). Uno de los objetivos que en ese entonces se dijo perseguir con la incursión de entidades privadas en la administración de los fondos previsionales fue el alivio de la carga fiscal que implicaba mantener un sistema de reparto. El país se unía así a la ola privatizadora de pensiones que se dio en América Latina durante los años noventa. Sin embargo, el Gobierno de Alberto Fujimori optó por una fórmula inusual, no reemplazó completamente su esquema público de pensiones por sistemas de capitalización individual manejados por firmas privadas -como se hizo en Bolivia, México y El Salvador- ni creó un sistema mixto integral de pensiones con componentes privados y públicos -como en Uruguay, Costa Rica y Argentina-, sino que hizo que ambos sistemas existan paralelamente. De esta manera, hasta estos días, el Perú tiene dos sistemas pensionarios que compiten entre sí. Aquel diseño, según el documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional (FMI) La informalidad departamental del hemisferio occidental y el desafío de la adecuación de las pensiones: perspectivas y opciones de reforma para el Perú, es uno de los principales motivos de la debilidad de nuestro régimen previsional, debido a que afecta al sistema público por dos motivos centrales: primero, porque crea un riesgo en la sostenibilidad del SNP, ya que en este régimen son los aportantes los que cubren las pensiones de los jubilados y, por la libertad de elección que tienen los trabajadores de afiliarse a uno de los dos sistemas, el número de futuros aportantes es incierto. Y segundo, porque los trabajadores de mayores ingresos suelen afiliarse al SPP -por las particularidades de su diseño-, lo que afecta notablemente la base de ingresos del SNP que se compone casi en su totalidad de los aportes de trabajadores de ingresos más bajos, a los que les debe garantizar una pensión mínima.

La libertad de elección

El proyecto de ley aprobado por el grupo parlamentario presidido por la congresista Carmen Omonte propone que un nuevo sistema estatal, el Sistema Integrado Universal de Pensiones (SIUP), reúna los dos regímenes de pensiones contributivos, de modo que estos ya no compitan más, sino que más bien se complementen. Además, según el PL, el SIUP también incorporaría dentro de su estructura los regímenes no contributivos del país, estos son los programas Pensión 65 y Contigo. Así pues, la tarea de otorgar pensiones estaría centralizada en una sola entidad.

Es interesante recordar que el argumento de la libertad de elección pura, que Mavila usa para oponerse a una unificación de los sistemas de pensiones, fue empleado también por los congresistas que aprobaron el retiro de fondos de las AFP (“las personas tienen derecho a decidir qué hacer con su plata”), premisa que la conductora combatió desde su programa.

Uno de los puntos más criticados del proyecto ha sido justamente la unificación de los sistemas contributivos. En su programa del 29 de enero, por ejemplo, el periodista Marco Sifuentes dijo -en el tono sarcástico que lo caracteriza- que el proyecto “que incluía agrupar a todo: AFP, ONP, todo bajo el mismo techo”, “obviamente hizo saltar a todo el mundo” e hizo que los afiliados del SPP vean “desvanecerse su futuro en el aire”. Por su parte, en entrevista con la presidenta de la Comisión Carmen Omonte, Mávila Huertas, intentando argumentos un poco más legales, sostuvo que “la Constitución en el Perú permite la elección. Esto [la propuesta de un nuevo sistema de pensiones] requiere una reforma constitucional. En el Perú existe la libertad de elección, yo puedo elegir. En este caso, el proyecto que usted propone no permite la elección, todo va a un solo pozo ¿Por qué no permitir que cada uno elija?”. En resumen, mientras Sifuentes menospreció la idea de crear un organismo centralizador; Huertas desestimó aquello porque supondría un agravio a la libertad de elección del trabajador, que ya no podría decidir entre poner sus fondos en la ONP o en en alguna AFP.

Ambos conductores, en su cobertura diaria, suelen presentar un discurso contrario a lo antitécnico. Sorprende, por ello, la ligereza de Sifuentes y lo endeble del análisis de Huertas al desestimar un punto que justamente es clave en una reforma de pensiones y que, además, ha sido sugerido por organismos internacionales a los que alguna vez le han dado crédito. Y es que el año pasado, en eventos organizados por el Departamento de Economía de la PUCP, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) recomendó que una reforma de pensiones en el país debería tener en su planteamiento la creación de un organismo centralizador que haga que lo público y lo privado se complementen. En la misma línea, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) aconsejó que aquella reforma debía eliminar la competencia entre el SNP y el SPP y crear un sistema mixto.

De más está decir que la Constitución no contempla la libertad de elegir el organismo administrador de pensiones que cada individuo prefiera. Sí plantea, en cambio, que “el Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas. Supervisa asimismo su eficaz funcionamiento. La ley establece la entidad del Gobierno Nacional que administra los regímenes de pensiones a cargo del Estado” (Artículo 11°). Por otro lado, es interesante recordar que el argumento de la libertad de elección pura, que Mavila usa para oponerse a una unificación de los sistemas de pensiones, fue empleado también por los congresistas que aprobaron el retiro de fondos de las AFP (“las personas tienen derecho a decidir qué hacer con su plata”), premisa que la conductora combatió desde su programa.

El traslado de fondos

Otro de los temas que han levantado quienes se encuentran en contra de la propuesta de reforma es el traslado de fondos. En entrevistas y spots, la Asociación de AFP ha sostenido que el proyecto presentado por la Comisión de Reforma de Pensiones plantea que los fondos de sus afiliados -quienes poseen cuentas de capitalización individual- sean trasladados hacia el nuevo sistema y que, una vez allí, una parte de estos sean repartidos entre todos los que se encuentren en este. La mañana del 27 de enero, un día después de que la Comisión aprobó la ley marco, la Asociación de AFP emitió un spot radial en las emisoras más sintonizadas del país. En este una narradora sostenía que “el proyecto de ley [sobre la reforma de pensiones] ha sido aprobado el martes 26 por la Comisión y propone que todo el dinero de los aportantes sea trasladado a un organismo estatal. Además, una parte del dinero aportado se destinará a un fondo común que se distribuirá entre todos los peruanos. Es decir, que los afiliados perderán la titularidad del 100% de sus aportes”. En el mismo sentido, Giovanna Prialé, presidenta de la Asociación, indicó, en entrevista con el periodista Jaime Chincha, que lo que plantea la iniciativa “es como que a partir de mañana todos los fondos que estaban en tu cuenta individual de capitalización pasaran a este sistema público y […] no se ha establecido en qué porcentaje va a ir en la nueva cotización parte de tu aporte mensual a este fondo de riesgo compartido, que es administrado por el sector público”. Asimismo, el abogado Guillermo Cabieses escribió en su columna Nos quieren expropiar el futuro publicada en El Comercio -en la que se dedica a analizar el proyecto de ley-que “no está claro aún qué pasaría con nuestros fondos actuales; es decir, si una parte pasaría al fondo colectivo o no (si esto ocurriese estaríamos ante un robo a la Argentina)”.

Todos ellos se refieren al componente solidario que tendría el nuevo sistema de pensiones. Y es que la propuesta del grupo parlamentario plantea que los aportes de los afiliados del nuevo sistema sean distribuidos en dos fondos; un Fondo de Riesgo Individual (FRI), que garantizaría una cuenta de capitalización individual similar al modelo AFP para cada contribuyente, y un Fondo de Riesgo Compartido (FRC), con el que se garantizaría una pensión mínima para todos afiliados.

Como vemos, lo que señala la Asociación de AFP y su presidenta es que el traslado de los afiliados del SPP al nuevo sistema propuesto afectaría los fondos de estos, ya que serían repartidos entre el fondo individual y el común. El abogado Cabieses, en cambio, es más cauto al hablar del futuro de las pensiones ya acumuladas, y plantea que existe incertidumbre sobre cómo estas serían trasladadas al nuevo sistema.

Cuando en el Congreso se empezó a discutir la devolución del 100 por ciento de fondos de la ONP, economistas de diferentes tendencias señalaron el alto costo fiscal que esto supondría. “No es posible devolver dinero que no existe”, repetía la entonces ministra de Economía Maria Antonieta Alva, cada vez que se le consultaba sobre la propuesta. Y es que el modelo del SNP, como ya se dijo, es de solidaridad intergeneracional. La transición a un sistema donde solo existan AFP nos enfrentaría al mismo escenario que el de la devolución de aportes de la ONP. Y es que con la  migración de aportantes del SNP al SPP estos dejarían de contribuir con las pensiones de los jubilados de la ONP, por tanto, el Estado se vería en la obligación de financiarlas en su totalidad y, al mismo tiempo, tendría que reconocer los aportes de cada uno de los trasladados a la SPP.

La realidad es que ninguno de ellos acierta en sus afirmaciones. El artículo 9 de la ley marco para la reforma del sistema de pensiones señala explícitamente que “los asegurados del SPP pasan al SIUP con los fondos acumulados que a la fecha de su traslado figuren en su Cuenta Individual de Capitalización, sin ningún tipo de descuento, ajuste, compensación o similar, bajo responsabilidad de la Administradora Privada de Fondo de Pensión correspondiente. Los fondos de la Cuenta Individual de Capitalización se incorporarán a la subcuenta FRI del afiliado”. En otras palabras, el dinero de un asegurado del sistema privado que se traslade al nuevo sistema previsional iría a parar a la cuenta de capitalización individual que esta proporciona. Solo después, con el primer aporte directo al sistema, se haría la división entre el fondo individual y el solidario. La información está clara para quien lea el PL. Sin embargo, el proyecto sí deja grandes incertidumbres: no indica cuál sería el porcentaje del sueldo del trabajador que sería retenido para financiar el SIUP, ni tampoco cuánto de este iría a parar al fondo solidario y cuánto a la cuenta individual. Aquí cabe anotar que el empleador también aportaría un monto para las pensiones del trabajador que, según el proyecto, se encontraría entre el 1 al 5% del sueldo del empleado. 

La expropiación

Se ha repetido, además, que la iniciativa del grupo parlamentario plantea expropiar los fondos de los afiliados del SPP. El exministro y actual asesor en Políticas Públicas de la Asociación de AFP David Tuesta, por ejemplo, ha calificado al PL como “estatista, expropiatorio, opaco y desestabilizador”. De igual forma, Prima AFP, días después de aprobada la iniciativa legislativa, envió un comunicado dando alcances sobre esta a todos sus afiliados. En el correo, escrito en un tono íntimo, se indicó que el nuevo sistema plantea que “tu dinero ahorrado en la AFP pase a ser controlado y administrado por una nueva entidad pública, constituyéndose un nuevo monopolio estatal”. Por su parte, Mávila Huertas -en la ya mencionada entrevista a Carmen Omonte- aseguró que con la propuesta de reforma “se habla de expropiación, de un proyecto que se podría incluso comparar con la pretensión de estatizar la banca en los años 80”.

Nos centraremos en los dichos del exministro David Tuesta, puesto a que es quien ha explicado más ampliamente su posición. Tuesta sostiene que el proyecto de ley merece tales calificativos (estatista, expropiatorio, opaco y desestabilizador) debido a su componente solidario. Argumenta que al afiliado se le expropiará algo que antes tenía como derecho, esto es, la propiedad de todo el dinero que aportaba. Efectivamente, cada aporte que el afiliado haga al SIUP no pasaría íntegramente a su cuenta individual, sino que sería distribuido entre esta y el fondo solidario. Aquel porcentaje -no especificado en el PL- que iría a parar al fondo solidario serviría para garantizar una pensión mínima que permita a todo jubilado que sea parte del esquema contributivo vivir una vejez medianamente tranquila en términos económicos.

Resaltamos que los jubilados que han sido parte del esquema contributivo serían quienes gozarían del componente redistributivo porque, como ya habíamos mencionado, el SIUP se encargaría tanto de las pensiones contributivas, como de las no contributivas, al absorber los programas Pensión 65 y Contigo.

Con respecto a las pensiones no contributivas, el proyecto plantea darle la calidad de universalidad a los dos proyectos que hoy en día existen. Ya no se necesitaría acreditar la condición de pobreza extrema para acceder a estos. Se otorgaría, por tanto, una pensión básica universal a toda persona mayor de 65 años (Pensión 65) y a toda persona mayor de 18 años que tenga una discapacidad absoluta y permanente (Contigo). Debido al alto costo fiscal de una eventual pensión básica universal de vejez, el proyecto señala que este se iría implementado progresivamente, partiendo desde laspersonas en situación de extrema pobreza hacia otros segmentos poblacionales, en función de los recursos del tesoro público. 

Tuesta Cárdenas añade en su crítica sobre el PL de reforma, que el fondo solidario no es otra cosa que un impuesto encubierto, pues en la práctica sería una suma que el sistema (estatal) cargaría a todos los afiliados para poder sostener las pensiones mínimas. Sin embargo, añade que su rechazo al PL no debe interpretarse como un rechazo a implementar un pilar solidario que pueda garantizar pensiones dignas a las personas con menores ingresos. En ese sentido, sugiere considerar un diseño que financie pensiones mínimas por medio de impuestos. Aquello va en la línea de la contrapropuesta de la Asociación de AFP sobre una reforma de pensiones. La Asociación plantea que un nuevo régimen previsional debería tener como eje la conversión a la capitalización individual de todo el sistema contributivo, lo que implicaría el cierre del SNP y el paso de sus afiliados a alguna de las AFP disponibles en el mercado. Las pensiones mínimas serían garantizadas por medio de aportes mensuales de parte del Estado a las cuentas de capitalización individual de los afiliados que lo requieran.

Siguiendo la línea esbozada por Tuesta, parecería existir dos puntos clave en la discusión para una reforma del sistema de pensiones: Primero, si la solidaridad del sistema debería ser promovida mediante impuestos encubiertos (Comisión del Congreso) o no-encubiertos (Asociación de AFP). Lo que es, sin duda, un tema que tendría que ser discutido con cuidado. Y segundo, si quien administra las pensiones debería ser un organismo estatal o entidades privadas. Este punto, en cambio, ignora una parte fundamental de la propuesta de la comisión presidida por Carmen Omonte.

¿Solo el Estado?

El artículo 25 de la ley marco para una reforma de pensiones estipula que los fondos estarían gestionados por diferentes entidades. Mientras que la entidad rectora del SIUP, la Autoridad del Sistema Integrado de Pensiones (ASIP), se encargaría del fondo común; gestores privados de fondos manejarían el fondo de riesgo individual, compuesto por las cuentas individuales de los aportantes. Estos gestores de inversión serían elegidos mediante licitación pública internacional convocada por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) y contaría, además, con la supervisión del Banco Central de Reserva (BCR).

Por tanto, si bien la propuesta de reforma de la comisión del Congreso plantea el término de las actividades de las AFP como han sido los últimos 28 años, no plantea, necesariamente, el término de las AFP por completo. De hecho, el proyecto de ley indica explícitamente que se busca “transformar a sus administradoras en gestores de fondos previsionales que dediquen toda su capacidad técnica a rentabilizar los fondos”. Dicho de otro modo, en el nuevo esquema, las AFP podrían competir para gestionar los fondos individuales, pero la competencia no se daría en un mercado de solo cuatro postores.

Por otro lado, es importante tener en cuenta que la propuesta de la Asociación de AFP plantea un problema bastante conocido. Cuando en el Congreso se empezó a discutir la devolución del 100 por ciento de fondos de la ONP, economistas de diferentes tendencias señalaron el alto costo fiscal que esto supondría. “No es posible devolver dinero que no existe”, repetía la entonces ministra de Economía Maria Antonieta Alva, cada vez que se le consultaba sobre la propuesta. Y es que el modelo del SNP, como ya se dijo, es de solidaridad intergeneracional. La transición a un sistema donde solo existan AFP nos enfrentaría al mismo escenario que el de la devolución de aportes de la ONP. Y es que con la  migración de aportantes del SNP al SPP estos dejarían de contribuir con las pensiones de los jubilados de la ONP, por tanto, el Estado se vería en la obligación de financiarlas en su totalidad y, al mismo tiempo, tendría que reconocer los aportes de cada uno de los trasladados a la SPP.

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Sin embargo, el proyecto sí presenta varios puntos polémicos y hay varios otros que no se encuentran debidamente especificados. Además, de proponer a los impuestos como otra forma de financiar el componente solidario del sistema, con menor riesgo de desincentivar la afiliación; se ha señalado, por ejemplo, que un aporte del empleador podría incrementar la informalidad, debido a que supondría un alza a los costos laborales; también se ha anotado que la propuesta no atiende debidamente a la población fuera del sistema previsional contributivo (70 a 80% del total de la población aproximadamente), y que existe el riesgo de que la supuesta progresividad con la que se implementaría una pensión universal sea implementada en base a consideraciones políticas y no técnicas. Todas críticas importantes para pensar en un nuevo sistema de pensiones.