Escrito por Gonzalo Falla Carrillo Imagen: Andina.pe Revista Ideele N°296. Febrero 2021

A fines de 2020, cuando todavía estaba fresco el recuerdo de la conmoción política y en medio de la peor crisis sanitaria del siglo, el Gobierno peruano publicó el Decreto Supremo Nro. 192 – 2020, que aprobaba la “Política Nacional contra las Drogas al 2030”. La publicación de este importante instrumento, en un contexto tumultuoso, sirve para recordarnos que lo urgente no puede desplazar a lo importante.

Ya durante la década pasada, la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (Devida), planteó en dos oportunidades importantes iniciativas para organizar el trabajo del Estado abordando el problema de las drogas. Nos referimos a la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas que se aprobó para los períodos 2012 – 2016 y 2017 – 2021, la cual constituyó el esfuerzo del aparato estatal por combatir la cadena de las drogas, en el marco de una democracia descentralizada y compleja como la que tiene nuestro país.

En paralelo, el Estado peruano ha venido haciendo esfuerzos por uniformizar el proceso de diseño de políticas públicas, a través del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), desde la definición del problema que se pretende atender hasta la identificación de servicios y actividades que el Estado va a desplegar para ese fin. De ahí la necesidad de que la respuesta estatal a las drogas se guíe por los mismos criterios metodológicos que las otras políticas públicas. Además, la publicación de esta política resulta oportuna en la medida que nos acercamos a un proceso electoral y, por tanto, a un cambio de gobierno. Aunque sigue pendiente escuchar las propuestas que las diversas candidaturas tengan al respecto, es positivo que ya exista un instrumento de política que marque un derrotero para los siguientes diez años.

La política nacional que aquí comentamos define el problema público del fenómeno de las drogas en los siguientes términos: “los daños ocasionados a zonas estratégicas y a poblaciones en situación de vulnerabilidad del país por los cultivos ilícitos, el tráfico ilícito y el consumo de drogas”. En este enunciado, se pueden observar continuidades y novedades. Continuidad en reconocer que las dimensiones del fenómeno que más nos afectan son el cultivo ilícito de coca, la producción y comercialización de drogas, y el consumo de diversas sustancias psicoactivas. Novedades: la noción de daño como eje de la definición del problema público y la de zonas estratégicas.

La palabra “daño” no parece gratuita. En los debates sobre drogas, tal significante suele remitir al denominado enfoque de reducción de daños, usado por algunos activistas en el ámbito de consumo o abuso de sustancias, por lo que tiene implicancias de carácter teórico, ético y político. Por ejemplo, cuestiones sobre cómo medir el daño, qué cantidad de éste es controlable o, incluso, qué nivel de daño es soportable para una democracia y cuán preparado está el país para manejar ese enfoque. Ciertamente, no sería justo decir que este documento abraza tal enfoque, pero es llamativo que se defina el problema por sus efectos. Posteriormente, de manera detallada se expone los daños (los efectos) que componen el problema: el daño a la seguridad (diferentes formas de violencia y homicidios), a la economía (dependencia de cadenas ilegales y vulnerabilidad), a la salud de las personas y comunidades (dependencia y morbilidad), al ambiente (degradación de suelos, bosques y aguas) y a la gobernabilidad democrática (conflictividad y corrupción). Todos estos tipos de daño dan cuenta de la complejidad del fenómeno y de la necesidad de tener un abordaje estratégico, es decir, que los criterios que guíen la respuesta estatal sean coherentes, sólidos y, al mismo tiempo, flexibles y dinámicos para adaptarse a la particularidad de cada tipo de daño.

El documento en mención se encarga de precisar que, siendo las drogas un fenómeno estructurado, como una cadena de valor, la misión del Estado es intervenir en cada uno de los eslabones (dañinos, se entiende) para contrarrestarlos y controlarlos. Que eso sea posible, total o parcialmente, con el Estado que tenemos, difícilmente nos puede dar alguna certeza de eficiencia y eficacia. En otro artículo se podría ensayar algunas ideas sobre qué dimensiones debemos fortalecer para mejorar los procesos, pero al menos este documento plantea una dirección y es un horizonte al que todos los peruanos debiéramos aspirar.

Otro aspecto novedoso del documento es la declaración de “zonas estratégicas” como los espacios donde se concentran las actividades ilícitas relacionadas a las drogas, especialmente el cultivo de coca y la producción y tráfico de drogas. Más adelante, el documento identifica ocho zonas estratégicas: Corredor Amazónico (cuenca del río Ucayali, incluyendo valles de ríos Aguaytía y Pachitea), Corredor Noramazónico (zonas de Amazonas y Cajamarca), Huallaga (San Martín y Huánuco), La Convención – Kosñipata, Corredor Suramazónico (selva de Puno y sur de Madre de Dios), Triple Frontera (fronteras internacionales de Loreto), VRAEM y Franja Costera (puertos). Como puede observarse, siete incluyen cuencas cocaleras, lo que se condice con el hecho de que nuestro país es uno de los principales productores mundiales de hoja de coca, el insumo principal de las drogas cocaínicas. Asimismo, esta selección de zonas obedece a la necesidad de canalizar sus iniciativas y recursos de manera más eficiente, aprovechando la presencia del ente rector y sus aliados en estos territorios.

A partir de esa definición del problema público en función de sus daños, el documento desarrolla un detallado análisis sobre los factores asociados, incluyendo las experiencias y avances del propio Estado. En ese sentido, resultan interesantes los párrafos dedicados a analizar los elementos que entraron en juego en los avances alcanzados en la zona del Huallaga (especialmente, en el valle de Monzón) a lo largo de la década pasada en materia de desarrollo alternativo y combate al tráfico ilícito de drogas. Sin duda, estos avances fueron facilitados por los logros de las fuerzas de seguridad en la neutralización de los remanentes subversivos de la zona (incluyendo la captura de “Artemio”).

Hubiera sido deseable ver temas como la recuperación de los bosques y suelos afectados por la producción de hoja de coca, el fortalecimiento de las organizaciones sociales y las oportunidades para el ejercicio de los derechos culturales de los grupos de especial atención como las comunidades campesinas y los pueblos originarios. Si bien estos temas no tienen una relación directa con el fomento de prósperos agronegocios, sí ofrecen a nuestros compatriotas de estas comunidades horizontes de vida y desarrollo diferente al que les ofrece la cadena de las drogas.

Quien esto escribe ha sido testigo de gran parte de este proceso y de su impacto, pero es importante que sea el mismo Estado el que pueda mirar sus acciones pasadas y aprender de las experiencias que le permitan orientar su estrategia en otros territorios.  En ese sentido, se destaca que, junto al esfuerzo de cambiar la matriz productiva del campo y las acciones represivas para neutralizar la producción y el tráfico de drogas e insumos químicos, se buscó también incrementar la presencia, permanencia y densidad del Estado en el territorio y que esta intervención se articulase a las diferentes formas de organización comunitaria, lo cual demostró reducir la probabilidad de que la población se involucre en actividades ilícitas.

Es decir, la experiencia del Huallaga fue un esfuerzo integral de diversas instituciones y agencias del gobierno para generar condiciones para una economía y vida lícitas, considerando que tales condiciones no se circunscriben sólo a la economía y la seguridad, sino que deben apuntar al mejoramiento de la vida comunitaria de forma integral. Siguiendo esos importantes aprendizajes, se esperaría que las propuestas de objetivos y lineamientos sean congruentes con los criterios de integralidad e intersectorialidad. Por ello, se plantean respuestas articuladas en torno a tres objetivos prioritarios.

El primer objetivo prioritario es mejorar la situación económica e institucional de las zonas estratégicas de intervención, para lo cual se proponen acciones de desarrollo alternativo sostenible, incluyendo el soporte a las cadenas de valor de productos agropecuarios lícitos y el apoyo a los gobiernos locales para fortalecer sus capacidades de gestión para el desarrollo. Todos los que trabajamos o lo hemos hecho en “zonas estratégicas” podemos reconocer el carácter fundamental de promover dinámicas económicas lícitas que desalienten a las personas de involucrarse en cadenas delictivas. Al mismo tiempo, consideramos que deberían tomarse en cuenta aspectos que van más allá de la esfera estrictamente económica, pero inciden en esta y en la institucionalidad.

Nos referimos concretamente a los aspectos ambientales, comunitario y culturales, que fueron parte de la estrategia empleada en Monzón y que hubiera sido positivo encontrar de alguna manera en las acciones y servicios asociados a este objetivo. Por ejemplo, hubiera sido deseable ver temas como la recuperación de los bosques y suelos afectados por la producción de hoja de coca, el fortalecimiento de las organizaciones sociales y las oportunidades para el ejercicio de los derechos culturales de los grupos de especial atención como las comunidades campesinas y los pueblos originarios. Si bien estos temas no tienen una relación directa con el fomento de prósperos agronegocios, sí ofrecen a nuestros compatriotas de estas comunidades horizontes de vida y desarrollo diferente al que les ofrece la cadena de las drogas.

Otro aspecto relevante y que contribuye al cambio es el acceso y uso efectivo de la conectividad, una necesidad que fue identificada en la Estrategia 2017-2021 y que aparece en el análisis de tendencias de este documento, pero no encuentra correlato en las acciones de este relacionadas a este objetivo. La conectividad juega un papel importante en la integración de las personas y localidades de estas zonas con el resto del país y con el mundo, lo que supone que el sector Comunicaciones cumpla una función clave en la estrategia. 

El segundo objetivo prioritario es reducir la producción y comercio ilícito de drogas en zonas estratégicas, que involucra a las diversas instituciones de control, represión y sanción de prácticas tipificadas en el Código Penal, es decir, las fuerzas de seguridad y el sistema de administración de justicia. Un aspecto que cabe resaltar positivamente de este documento es el de la inclusión de la Policía Ambiental, considerando la serie de delitos ambientales asociados al cultivo ilícito de coca y producción de drogas. De igual forma, esperamos que en la implementación de las acciones se consideren los mecanismos de participación comunitaria de la Policía Nacional, así como a la red de autoridades políticas que dependen de la dirección de Gobierno Interior, ambos elementos importantes para acercar las fuerzas de seguridad a la población de estas zonas y para generar información útil para el trabajo de inteligencia.

Finalmente, el documento plantea como tercer objetivo prioritario reducir el consumo de drogas en poblaciones en situación de vulnerabilidad, donde se incluyen el trabajo de prevención en redes comunitarias y ámbitos educativos, así como el incremento de la oferta de tratamientos de adicciones. Es sabido que los sectores mencionados en esta parte del documento (Salud, Educación, Devida y gobiernos locales), vienen trabajando desde hace buen tiempo iniciativas en prevención, pero es imprescindible convocar a otros sectores del gobierno que, además, puedan articular esfuerzos con actores privados y de la sociedad civil, para construir entornos saludables para nuestras familias. Por ejemplo, consideramos que el sector Trabajo, puede aportar en aspectos de salud y seguridad ocupacional que refuercen la prevención del abuso de sustancias, así como en la promoción del empleo para nuestros jóvenes en situación de vulnerabilidad.

Asimismo, el sector Transportes y Comunicaciones debería reforzar la prevención de accidentes de tránsito asociados al consumo de drogas, principalmente el alcohol. También el sector Cultura podría orientar sus programas y servicios para que los jóvenes en situación de vulnerabilidad encuentren en el desarrollo de sus talentos una alternativa saludable para el uso del tiempo libre, además del siempre sano deporte. Hasta ahí tenemos tres sectores que pueden aportar en este objetivo prioritario, pero si exploramos las funciones de otros sectores e instituciones, probablemente encontremos otros potenciales aportes del Estado a la prevención del consumo. Hubiera sido deseable identificar los diversos servicios que el Estado brinda a la población y evaluar de qué manera puede éstos pueden actuar sobre los determinantes sociales, económicos y culturales del consumo para, a partir de esa evaluación, enunciar los esfuerzos de todos los sectores y focalizarlos hacia los lugares y públicos que más lo necesitan.

Por otra parte, dentro de este objetivo se plantea acertadamente un incremento de la oferta de servicios de tratamiento de adicciones. Esperamos que, en la implementación, ello implique un mayor presupuesto, pero también que se amplíen las opciones de tratamiento, incluyendo modelos médicos y no médicos de rehabilitación y reinserción social, que se orienten a garantizar los derechos y culturas de las personas dependientes de sustancias.

En resumen, el documento comentado expresa la decisión política del Estado peruano sobre las drogas y prioriza algunos aspectos que han dado resultado en el pasado. Sin embargo, consideramos que hubiera sido la oportunidad de capitalizar recursos y experiencias positivas del mismo Estado e innovar en cuanto a lineamientos y servicios. La presente política es un paso importante y positivo para el Estado peruano y nos mantenemos a la expectativa de que su implementación sea llevada a cabo de manera eficiente, transparente e integral por el futuro gobierno, para el beneficio de nuestro querido país.