Escrito por Pamela Andrés Del Castillo Imagen: Andina.pe Revista Ideele N°298. Junio-Julio 2021

“Refugiado/a” y “migrante” constituyen dos categorías utilizadas en el ámbito de la migración como opuestas. Mientras el/la refugiado/a merece protección internacional, quien es migrante se encuentra sujeto/a en mayor medida a la soberanía que ostentan los Estados en este ámbito.

Sin embargo, el contexto migratorio en el que ambas categorías fueron pensadas, no es el mismo en la actualidad. Así la globalización ha aparejado cambios en los desplazamientos internacionales que han hecho que las migraciones forzadas sean más complejas y presenten diversas causas entrelazadas entre sí. Dado lo anterior, entonces ¿cómo poder determinar quién es refugiado/a y quien migrante?.

Uno de los desplazamientos forzosos de mayor atención por la comunidad internacional es la migración venezolana, la más importante en la historia de América Latina cuya magnitud a nivel mundial únicamente es superada por el desplazamiento sirio. Dada su naturaleza multicausal donde el factor económico juega un rol importante, no ha sido fácil para los Estados de recepción el determinar qué tipo de medidas implementar frente a ella.

Uno de los más importantes países de recepción ha sido el Perú, que además no contaba con experiencia en ese rol. Frente a ello, si bien la decisión de otorgar un permiso a las personas migrantes venezolanas fue reconocida como un gesto solidario, también surgieron críticas acerca del por qué no brindar soluciones más estables a esta migración desde el sistema de refugio.

En ese sentido, a través del presente artículo, daremos unas primeras aproximaciones acerca del papel que han jugado las categorías “migrante” y “refugiado/a” en la respuesta dada por nuestro país a la migración venezolana.

I. Explicando la binariedad entre las categorías de “refugio” y “migración”

En arreglo a su soberanía, los Estados pueden disponer reglas específicas destinadas a administrar y supervisar la entrada de personas extranjeras a su dominio territorial. Debido a ello, el desplazamiento de personas a nivel internacional debe desarrollarse dentro del marco jurídico impuesto por estas entidades, pues en caso contrario existen sanciones como la expulsión migratoria que pueden llegar a ser aplicadas.

Sin embargo, tras las guerras mundiales y el reconocimiento de la necesidad de protección de la persona más allá del vínculo que ésta posea con algún Estado, paulatinamente se fueron desarrollando límites a la facultad estatal de regular el ingreso, permanencia y salida de personas extranjeras. Uno de los límites más importantes se encuentra en la institución del refugio consagrada en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967, y que además el acceder y disfrutar de ella fue reconocido como un derecho humano contenido en el artículo 14 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

De acuerdo con la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967, una persona refugiada es aquella que, debido a temores fundados de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a su protección. En mérito a esta situación de persecución, los Estados están impedidos de expulsarlas o devolverlas ni tampoco podrán imponerle sanciones a causa de su entrada o permanencia irregular como si lo pudiesen hacer con cualquier otra persona extranjera.

De esta manera, los términos “migrante” y “refugiado/a” hacen referencia a dos categorías de personas extranjeras diferenciadas por los motivos de migración: mientras el/la migrante se desplaza de forma voluntaria, el/la refugiado/a lo hace de forma forzada al ser perseguido/a. En base a esta distinción, los Estados han estructurado sus políticas migratorias en aras de regular y administrar la entrada de migrantes y, de otro lado, tolerar la entrada regular o irregular de quienes aleguen haber sufrido persecución, para luego determinar si son beneficiaras o no de la protección del refugio pues así es ordenado por las normas internacionales que regulan esta institución y las normas de derechos humanos.

II. Los actuales desplazamientos forzados y la binariedad “refugiado/a-migrante”

Si bien las categorías de “refugiado/a” y “migrante” pudiesen estar claramente delimitadas en el plano teórico, al verse confrontada con la realidad pierden esta característica dada la existencia de formas contemporáneas de migración que involucran elementos de coerción y volición, y que se encuentran motivadas por una mezcla de factores económicos y políticos.  Tal como lo señala Alexander Betts (2009), la globalización y el impacto que ha tenido en la capacidad y el motivo para cruzar las fronteras han creado una confusión en las fronteras entre estas dos áreas mencionadas.

Esta discordancia entre el ámbito teórico y el práctico fue puesta de relieve con la “crisis de refugiados” europea ocurrida en el año 2015. Así, tras realizar entrevistas a 215 personas que cruzaron el Mediterráneo hacia Grecia, Heaven Crawley y Dimitris Skleparis (2017) pudieron concluir que la decisión de migrar de estas personas debía entenderse más dentro de una mirada económica política más amplia de la migración forzada que como respuesta a amenazas individualizadas de violencia.

Asimismo, ambos autores también identificaron que los líderes políticos realizaron una categorización de este desplazamiento como una “migración económica” con el fin de justificar que los Estados europeos puedan reprimirla y detenerla. Es decir, aun cuando proliferaban imágenes de personas naufragantes en el Mediterráneo, se realizó un uso político de la diferencia entre ambas categorías a fin de posicionar esta situación como un problema donde debía primera la seguridad nacional, y no los derechos humanos de los migrantes.

Esta situación presenta relación con la “teoría del etiquetado” desarrollada por Roger Zetter (2007). Este autor señala que frente los procesos y patrones globalizados de migración forzada y los “flujos migratorios mixtos” en la era contemporánea, los Estados han diseñado de manera no neutral nuevas categorías burocráticas a fin de prevenir a las personas el acceso a la etiqueta de “refugiado/a”. De esta forma, el refugio de un derecho se convierte en “un premio muy privilegiado que pocos merecen y la mayoría reclama ilegalmente” (Zetter,2007,189).

En razón de lo descrito, frente a las migraciones forzadas que vemos en la actualidad, resulta problemático el trazar una línea divisoria entre las categorías de “migrante” y “refugio”. Como consecuencia de ello, el utilizar uno de estos conceptos o incluso crear nuevas categorías burocráticas entre ambos no es un ejercicio neutral, pues conlleva una valoración realizada previamente acerca de cuáles son las obligaciones que debe tener el Estado frente a la persona extranjera y qué tipo de respuesta estatal debe primar.

III. La migración venezolana como un desafío a la binariedad

La migración internacional de más de cinco millones personas venezolanas es otro de los desplazamientos forzados donde esta discordancia entre la división migrante/refugiado parece replicarse. Así las Encuestas Regionales: Migrantes y refugiados venezolanos realizadas por Equilibrium Cende (2020a y 2020b) coinciden en que detrás de la decisión de migrar se encuentran motivos relacionados con la crisis económica de Venezuela, la violación de derechos humanos y la inestabilidad política del país. En ese sentido, al ser una migración causada por factores de diversa índole, el utilizar las categorías del refugio y del migrante como contrapuestas resulta difícil y poco acorde a la compleja realidad de este desplazamiento.

Un elemento que complejiza aún más este panorama es la existencia en América Latina de una “definición ampliada” de la categoría de refugio contenida en la Declaración de Cartagena de 1984 e integrada en la legislación interna de algunos Estados como el peruano. Por medio de esta definición, también son refugiados quienes “han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”.

Al analizar si esta definición ampliada de refugio es aplicable al contexto venezolano, el ACNUR (2019) indicó que una mayoría de personas nacionales de Venezuela sí pueden encontrar protección internacional bajo ella sobre la base de las amenazas a su vida, seguridad o libertad resultante de eventos que se encuentran actualmente perturbando gravemente el orden público. Compartiendo esa misma posición, Isabel Berganza, Feline Freier y Cécile Blouin (2020) han planteado que una de las razones por las cuales los Estados de la región se resisten a esta aplicación es el muy alto costo político que esta medida generaría al ser tomada por países con mercados laborales informales y Estados de bienestar precarios, debido a que el reconocimiento como refugiado/a daría a una gran cantidad de personas el acceso ilimitado a políticas sociales como la salud pública.

En ese sentido, los países latinoamericanos han optado principalmente por dar respuesta unilateral a esta migración mediante permisos de residencia especiales, de carácter temporal y basados, en la mayoría de los casos, en la discrecionalidad (Acosta, Blouin y Freier, 2019).  De esta manera, principalmente la respuesta dada partió por asegurar que estas personas cuenten con algún tipo de permiso que les permita no caer en irregularidad migratoria, alejándose de los sistemas de refugio que fueron considerados subsidiarios.

Esta situación fue denunciada tempranamente por diversas organizaciones civiles de la región. Así, en la Audiencia Temática “Situación de derechos humanos de personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiados venezolanos en países de América” realizada en el año 2018 ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, estas indicaron que los Estados americanos tienen la percepción de que las personas venezolanas no son refugiadas y no necesitan protección internacional, desconociendo así la vulneración masiva de derechos humanos que ocurre en el Estado de Venezuela.

La política migratoria del Perú frente a la migración venezolana

Si bien, tradicionalmente, nuestro país era considerado como un país de origen de numerosas personas migrantes, el aumento en la entrada y residencia de personas extranjeras ha dado paso a considerar al Perú también como un estado receptor y de tránsito de migración internacional. En gran parte, este cambio de perfil migratorio encuentra explicación en que el país se ha convertido en el segundo país de recepción de migración venezolana, sólo después de Colombia.

En la actualidad nuestro país alberga 1 043 000 personas venezolanas y se espera la llegada para este año de 57 mil personas más a pesar del cierre de fronteras terrestres decretado por la pandemia del Covid -19 (R4V,2021). De esta totalidad de migrantes, conforme a cifras de la Comisión Especial para los Refugiados (CEPR) (2021), alrededor de 500 000 han solicitado refugio lo que ha convertido al Perú en el segundo país con más solicitudes en el mundo ubicado solo después de Estados Unidos.

Sin duda alguna, la migración venezolana puso a prueba nuestros sistemas migratorio y de asilo que no estaban preparados para atender un desplazamiento forzado de esa magnitud y complejidad. Como ejemplo de ello, el marco legal vigente en 2015 era una Ley de Extranjería dada en 1991 que se mantuvo vigente durante 25 años sin contar con un Reglamento, defecto que recién se logró subsanar con la actual Ley de Migraciones (Decreto legislativo N°1350) y su Reglamento (Decreto Supremo Nº 007-2017-IN), ambas dadas en el año 2017. De otro lado, si bien contamos con una Ley del Refugiado (Ley Nº 27891) desde el año 2002, la capacidad operativa de la CEPR que respondía a 182 solicitudes en el año 2015, pasó a tener que tramitar 24566 solicitudes en el año 2018 (Koechlin, Solorzano y Vega,2018, 86).

En ese sentido, pasaremos a analizar cómo se han relacionado el fenómeno de etiquetado de las categorías “migrante” y “refugiado/a” en la respuesta dada por nuestro país a la migración venezolana. De forma aproximativa, se analizará el papel jugado por este fenómeno en dos situaciones específicas: a) la creación de nuevas etiquetas burocráticas y b) la aplicación limitada de la definición ampliada de la Declaración de Cartagena.

a) Creación de nuevas etiquetas burocráticas: el Permiso Temporal de Permanencia

El Perú es uno de esos países que prefirió dar respuestas ad hoc a la migración venezolana al disponer el “Permiso Temporal de Permanencia” (PTP) en enero del año 2017. Este es un mecanismo extraordinario a cargo de la Superintendencia Nacional de Migraciones consistente en un permiso de un año de duración que autoriza a la persona venezolana que lo posee el realizar actividades laborales y estudiar.

Si bien esta medida llegó a ser saludada por la CIDH (2017) al considerarla como una buena práctica regional de cómo “los Estados pueden proteger a los migrantes que se encuentran en una situación vulnerable, regularizando su migración“, otras voces críticas como la de Nicolás Parent (2017) alertaron que esta medida podría servir para eludir la obligación del Estado de brindar información sobre otras medidas de protección más amplias y duraderas como el refugio bajo la definición ampliada que, como fue visto anteriormente, resulta aplicable a la migración venezolana.

En efecto, el Perú optó por la creación de una nueva categoría burocrática: “la persona venezolana con PTP”, mediante la cual, si bien la persona venezolana no recibía un tratamiento igual que otros/as migrantes, tampoco se le era otorgado el acceso a una verdadera protección internacional como podría obtenerse a través del refugio. De esta forma, se creó un limbo intermedio entre las categorías de “migrante” y “refugiado/a”.

Sin dejar de lado las importantes limitaciones que tuvo esta medida (Blouin 2021), la ampliación del PTP hasta en tres ocasiones llegó a beneficiar a una parte importante de la población venezolana migrante en nuestro país, quienes incluso pudieron transitar a una calidad migratoria especial y así obtener un carné de extranjería. Sin embargo, aún hoy quedan desafíos pendientes en torno a la otra parte de la población venezolana que no tuvo acceso a él.

b) La aplicación limitada de la definición ampliada de la Declaración de Cartagena

Como vimos anteriormente, la principal respuesta dada por el Estado peruano frente a la migración venezolana pasó por la creación de un mecanismo ad hoc en contraposición con otras opciones que pudieron ser articuladas desde el sistema de refugio. Desde un punto de vista burocrático, ello significó un protagonismo mayor de la Superintendencia Nacional de Migraciones frente a la CEPR, que en teoría debió tener un papel más limitado.

En esa misma línea, se encuentran declaraciones realizadas por el secretario ejecutivo de la CEPR en una entrevista concedida en 2018 a un medio local donde indicó que “”más o menos el 98% de los venezolanos que vienen al Perú, no califican como refugiados”, por lo que la solución recaía en el ámbito migratorio administrado por la Superintendencia Nacional de Migraciones y no en el refugio (Diario Correo, 2018).

Sin embargo, el espacio entre cada ampliación del PTP y la característica de “regularizar para atrás” de las dos primeras ampliaciones constituyeron incentivos para que los migrantes venezolanos recurrieran al sistema de refugio como una única medida disponible de regularización (Koechlin, Solorzano y Vega, 2018), lo cual conllevó a un aumento en la carga de solicitudes a procesar, incluso de personas que en un momento obtuvieron el PTP, pero no pudieron renovarlo o transitar a una calidad migratoria.

Asimismo, el haber descontinuado el PTP en el año 2018, el haber implementado la exigencia de pasaporte y, luego, visa humanitaria dejó al refugio como única vía posible de regularización para quienes no podían sortear las diversas dificultades que implicaba acceder a estos documentos e ingresaban de forma irregular.

Esta situación dio como consecuencia un crecimiento exponencial de las solicitudes de refugio dando como resultado la alarmante cifra de solicitantes de refugio venezolanos/as que existe actualmente. De esta forma, aunque el Perú no es el principal país receptor de migrantes venezolanos/as, si es el que tiene el mayor número de solicitudes de refugio.

A la par, esta tendencia no se encontró acompañada de un incremento en las resoluciones de solicitudes de refugio ni mucho menos en un aumento de reconocimientos de la condición de refugiado/a.

Así, a febrero de este año, únicamente se había aceptado favorablemente la solicitud de 2 635 personas venezolanas y se les había denegado el pedido a otras 1 039 (CEPR, 2021), con lo cual no se había atendido ni al 1% de solicitudes presentadas. Parte de la explicación de esta baja tasa de reconocimiento se encuentra en la aplicación limitada que la CEPR se encuentra realizando de la definición ampliada de refugiado/a contenido en la Declaración de Cartagena al restringirla solo a aquellos casos de alta vulnerabilidad: enfermos graves, menores no acompañados, víctimas de violencia familiar (CEPR,2021).

Esta situación, además de indicarnos una sobresaturación del sistema de refugio y un desborde de sus capacidades operativas, también nos señala la existencia de acciones y omisiones estatales que han traído como consecuencia la existencia de una gran cantidad de personas venezolanas – la gran mayoría de ellas, en situación de irregularidad- que se encuentran esperando la tramitación de su solicitud de refugio, mientras enfrentan diversas dificultades para el ejercicio de sus derechos algunas de ellas arraigas en el desconocimiento que la sociedad e incluso entidades del Estado tienen de lo que significa la “categoría de solicitante de refugio”.

De esta forma, dada la utilización pragmática que se ha realizado del sistema de refugio, no se puede señalar que existan diferencias sustantivas entre los motivos de migración entre una persona venezolana solicitante de refugio y una que optó el PTP.  Más bien, es notoria la agencia de las personas migrantes venezolanas al desafiar las etiquetas burocráticas previamente dispuestas por el Estado peruano, y hacer aún más tenue y difusa la diferencia entre el ser “migrante”, “refugiado/a”, “solicitante de refugio” y “portador de PTP”. Incluso llegan a poner en cuestionamiento las futuras medidas migratorias que pueda tomar el Estado peruano en materia de migración y refugio, en especial si se sigue apostando por brindar una respuesta fragmentada.

Conclusiones

 Al analizar la distinción que se realizaba entre “refugiados/as” y “migrantes” durante la llamada “crisis de refugiados” que vivió Europa, Jorge Carlin (2017) señaló: “cuando alguien arriesga su vida para cruzar el mediterráneo en un barco, no sabemos exactamente qué los hizo irse, si solicitarán asilo, o cuál será el resultado de su caso” (4).

En efecto, la atención que trae el categorizar quién es migrante y quién refugiado termina por desviar la atención sobre la persona y las necesidades de protección que pueda tener. Sin embargo, como ya hemos podido ver, esta distinción aún es utilizada como mecanismos para determinar qué obligaciones deben cumplir los Estados en contextos de migración y cuáles no. Todo ello a pesar de que resulte una tarea casi imposible el que los Estados realicen esta tarea de distinción al verse enfrentados a migraciones forzadas masivas, complejas y originadas por múltiples causas.

De esta forma, frente a categorías borrosas, el optar por una u otra o incluso el crear nuevas categorías burocráticas no resulta un ejercicio neutral, sino más bien parte de deliberaciones acerca de cómo y hasta donde se debe proteger a la persona.

Una de las migraciones forzadas de mayor magnitud en el mundo es la venezolana que ha desafiado los sistemas migratorios y de refugio de países como el Perú, poco acostumbrados a ser receptores de migración internacional.

La respuesta dada por el Perú pasó por brindar un mecanismo ad hoc como el PTP y dejar el sistema de refugio como una respuesta subsidiaria. A pesar de ello, las limitaciones del PTP, su descontinuación, la no aplicación generalizada de la definición ampliada de la Declaración de Cartagena, entre otros factores, han dado paso a que las nuevas categorías burocráticas a las que las personas venezolanas debían adaptarse terminen siendo difusas entre unas y otras.

De esta manera, la agencia de las personas venezolanas ha desafiado estas categorías impuestas y han hecho más complicado para el Estado el seguir apostando por una respuesta fragmentada entre el sistema de refugio y el sistema migratorio. Como consecuencia de ello, lo cierto es que la guía de las acciones a tomar por el Perú a futuro debe ser la protección de la persona y sus derechos, independientemente de la etiqueta en la que se puedan encontrar.

Referencias

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