Escrito por Javier Olivera Imagen: Andina.pe Revista Ideele N°298. Junio-Julio 2021

Han pasado casi 30 años desde la primera ola de reformas de pensiones en América Latina que buscaban una mayor participación del sector privado en la administración de la seguridad social y un marcado énfasis en la individualidad de la acumulación de la riqueza pensionaria. Algunos países implementaron sistemas de capitalización individual administrados por firmas privadas inspirados en la reforma chilena de 1981 (por ejemplo, Bolivia, El Salvador, México y República Dominicana) para reemplazar completamente sus esquemas públicos de pensiones. Otros países desarrollaron sistemas mixtos integrales de pensiones con un componente privado y público en el valor final de las pensiones (Argentina, Costa Rica y Uruguay). De forma distinta, solo Colombia y Perú mantuvieron el sistema público de pensiones de reparto compitiendo con el nuevo sistema privado de pensiones.

En cualquiera de estos esquemas, es importante recordar cual es el objetivo e importancia de tener un sistema de pensiones en el país. Al llegar a la vejez, las personas ya no tienen las mismas capacidades para seguir trabajando y ganando un ingreso que financie sus gastos. Por ello, es necesario que los individuos ahorren suficientemente durante la vida laboral para poder financiar su consumo en la vejez. No obstante, hay serias restricciones de liquidez, falta de desarrollo de mercados financieros y de seguros y conductas del individuo que resultan en una acumulación insuficiente o nula de ahorros para la vejez. La importancia de los sistemas de pensiones se sustenta en la necesidad de ayudar a las personas a “suavizar” la transición entre la vida laboral y la jubilación, pues de otro modo las personas sufrirían una perdida severa de bienestar.

Los sistemas de pensiones obligatorios ayudan a que los individuos puedan ahorrar para la vejez; por ejemplo, ayudan a prevenir que los individuos que no valoran suficientemente el futuro (y por tanto no ahorran suficientemente) acaben en la pobreza. Las pensiones también ayudan a que el adulto mayor tenga más fuentes de financiamiento (por ejemplo, pensiones y rentas de otros orígenes). Asimismo, las pensiones en sus diversas categorías, tienen el objetivo de prevenir la pobreza en la vejez.

La popularidad creciente de los programas de pensiones no contributivas en el mundo representa un giro importante en la forma de proveer protección social a los adultos mayores. En los países con un importante sector informal, las contribuciones a la seguridad social son pagadas por muy pocos y por tanto el número de pensionistas dentro de la población adulta mayor es muy reducido, mientras que las pensiones no contributivas pueden rápidamente brindar cobertura de pensiones a muchos individuos. Obviamente, estos esquemas no son gratuitos y pueden tener un costo elevado si los beneficios son muy generosos o la población objetivo es muy extensa. En todo caso, los responsables de diseñar estos programas deben tener muy en cuenta su sostenibilidad fiscal.

Aunque las personas pueden tener otras alternativas frente al ahorro previsional, nada asegura que estas sean adecuadas y suficientes para dar una buena protección. Por ejemplo, se pueden acumular otras formas de activos o confiar en que los hijos y familiares proveerán de cuidados y sostén en la vejez. Sin embargo, nada asegura que esos activos estén suficientemente diversificados o sean suficientemente líquidos para afrontar el costo de vida durante la vejez. Tampoco hay garantías que se cumpla la promesa del cuidado esperado provisto por los hijos y familiares. Por todo esto, los sistemas de pensiones existen en todo el mundo, aunque su diseño y características difieren considerablemente.

En el caso peruano existe un diseño paralelo en el que compiten dos sistemas. Justamente este diseño paralelo y desconectado de dos sistemas tan distintos como el sistema privado de pensiones (SPP) y el sistema público (SNP) es la fuente de muchas de las tensiones y problemas que enfrenta el sistema de pensiones peruano. Es claro que hay otros desafíos, como el gran sector informal y la desigualdad de ingresos, que limitan el crecimiento de la cobertura y calidad de las pensiones, pero el diseño actual del sistema de pensiones no ayuda a enfrentarlos.

Se esgrime que en 1993 se creó el SPP para solucionar el problema de financiamiento y corrupción, entre otros, del SNP. Mientras el nacional es un sistema de reparto en el que los beneficios se definen con reglas pensionarias claras y el mecanismo de solidaridad es explícito (los jóvenes financian las pensiones de los mayores, los sanos a los discapacitados, los de altos ingresos a los de bajos ingresos, etc.), el privado se basa en la capitalización individual de contribuciones (la pensión depende del tamaño de las contribuciones de los afiliados y el rendimiento de las inversiones). Es cierto que los parámetros del SNP antes de 1993 no eran correctos, se contribuía poco en comparación a los beneficios y no había especialización ni transparencia en las inversiones, ni un buen gobierno corporativo, todo lo cual dejaba margen para corrupción y malas inversiones. Sin embargo, en lugar de mejorar estos parámetros, se introdujo un nuevo modelo de pensiones completamente opuesto al de reparto.

No es coherente tener un SNP cuya base contributiva no incluya a toda la población nacional asegurada. Es más, su base contributiva tiene salarios mucho menores que los del SPP. Entre otras cosas, ese diseño llevó al congelamiento de la pensión mínima de dicho sistema en S/. 482 (mensualizados) desde el 2002 al 2019, pero no ha impedido un crecimiento sostenido de nuevos asegurados, en particular de personas de bajos ingresos atraídos por la existencia de este beneficio mínimo que no existe en el SPP. Por otro lado, los afiliados del SPP no pueden tener una pensión mínima porque este es un sistema basado en el puro esfuerzo contributivo individual.

De esta manera, el sistema previsional está en el medio de una trampa por mantener dos modelos de pensiones desconectados y compitiendo en el mismo país. A mi parecer, la única forma de poder salir de ella es reunir ambos sistemas dentro de una estructura única tomando lo mejor de cada modelo. Por supuesto, hay otras dos salidas en los extremos que implican que todo el sistema se vuelva de capitalización individual o que todo se vuelva un sistema de reparto. Tal como era esperable, la defensa del primer tipo de modelo extremo ha sido ardua por parte del gremio de las AFP y grupos de interés, pues el modelo de capitalización implica altas ganancias para las AFP y empresas relacionadas.  

Sin embargo, vale la pena notar que de 30 países que privatizaron sus sistemas de pensiones entre 1981 y 2014, sea de forma parcial o total, ya son 18 los países que han revertido estas reformas y transitado hacia sistemas públicos o mixtos (ver OIT 2018 y Arenas de Mesa 2019). Entre las razones detrás de este proceso destaca que no se materializaron los beneficios esperados, hubo un alto costo en las finanzas públicas en la transición al nuevo modelo de pensiones, baja participación de la población y poca predictibilidad en el valor de la pensión final. Esto último es precisamente una característica intrínseca de los sistemas de capitalización individual, pues el riesgo del mercado de capitales es asumido enteramente por el afiliado.

Grech (2018) argumenta que la sostenibilidad fiscal y el valor de las pensiones son las dos caras de una misma moneda. De ahí que las reformas privatizadoras, al no lograr pensiones adecuadas según las expectativas de los afiliados, están pasando por un proceso de re-reforma. Justamente esta es la motivación principal de la presión social que ocurre en Chile desde hace años, y que ha cobrado mucha fuerza desde el 2016 con el movimiento no-más-AFP. Y ahora, muy recientemente, se ha logrado muchos cambios al sistema chileno que lo alejan notablemente del sistema de capitalización puro que algunos buscan reforzar en Perú. Estos cambios sirven para observar que el modelo de capitalización individual puro no es capaz de dar pensiones adecuadas ni tiene la legitimidad que un modelo mixto podría generar. Chile ya acepta que la solidaridad debe existir en el modelo de AFP. Se ha propuesto un 3% de contribución del salario para un fondo previsional solidario para que los individuos de altos ingresos puedan apoyar a los de más bajos ingresos, además de que el empleador también aporte un porcentaje del salario[1].

Mientras más se sienta que el valor de la pensión es inadecuado, la presión por revertir los sistemas privados será mayor. En este aspecto, el caso peruano es atípico. Desde el 2016 los afiliados del SPP pueden retirar hasta el 95.5% de sus fondos de pensiones sin estar obligados a adquirir una pensión. La mayoría ha retirado estos fondos originando una drástica caída en el número de pensionistas; es decir, el SPP es ahora un sistema de ahorro obligatorio donde el fin ya no es dar una pensión[2]. La disposición de casi todo el efectivo del fondo crea la ilusión en los afiliados de recibir lo “justo” y evita ver nítidamente cual sería el verdadero valor de una pensión (las que serían besante pequeñas según el estudio Olivera 2020). De algún modo, el retiro de efectivo se ha convertido en un “antídoto” a la presión pública contra el SPP, aunque el costo ha sido dejar de dar pensiones, justamente el objetivo principal de cualquier sistema de pensiones. La pandemia del Covid-19 también ha creado presiones para retirar efectivo de los fondos de pensiones, lo cual ha venido ocurriendo con varias normas del Congreso y del gobierno desde abril del 2020. Sin contar los retiros del presente año, estas medidas han implicado un retiro masivo de fondos de alrededor de S/. 23,000 millones (3.3% del PBI), lo cual tendrá implicancias severas en la seguridad económica en la vejez.

¿Qué hacer?

En diciembre del 2020 publiqué es estudio “Reformando el sistema de pensiones en Perú: costo fiscal, nivel de pensiones, brecha de género y desigualdad” (documento de trabajo PUCP) donde detallo la ruta de un sistema mixto de pensiones que el país podría seguir. Hay simulaciones diversas que comparan las variantes del sistema mixto con la capitalización individual pura. Invito a los lectores a revisar ese estudio.

Los modelos que se estudian se basan en los debates de la comisión de reforma previsional iniciada en el Congreso en mayo de 2020. Dos tipos de reformas fueron impulsadas: una que busca que todo el sistema se base en cuentas individuales de capitalización y otra que busca un sistema mixto donde los afiliados pueden recibir beneficios complementarios provenientes de un sistema como el SNP y del SPP. La primera opción es, naturalmente, impulsada por las mismas AFP y otros gremios, pero ha sido de algún modo apoyada por el MEF y SBS; mientras que la segunda es auspiciada por los organismos multilaterales BID, OCDE y FMI y los sindicatos.

Los modelos que analizo en mi estudio son: i) que todo el sistema sea de capitalización individual, ii) un sistema mixto basado en complementos de pensión (top up) y iii) un sistema mixto con cuentas nocionales. En el sistema de capitalización puro, todo el aporte del afiliado va a su cuenta de capitalización, no hay mecanismo de solidaridad y el individuo soporta todo el riesgo financiero. En todos los modelos hay un aporte de 1% a cargo del empleador. En los sistemas mixtos, una parte del aporte va a la cuenta individual (digamos 7%) y otra parte va a un fondo de solidaridad o de riesgo compartido (digamos 3%). Este fondo de riesgo compartido sirve para financiar las pensiones mínimas (y beneficios menores a la garantía mínima bajo ciertos supuestos) de los afiliados que no logran acumular suficientes fondos en sus cuentas. Debido q que los afiliados de más altos ingresos cotizan más, se crea un mecanismo de solidaridad para asegurar los ingresos en la vejez de los afiliados de bajos ingresos o que no han podido acumular fondos suficientes. En el sistema mixto, o bien se usa el aporte solidario para complementar las pensiones (top up) o se le usa para formar un fondo de cuentas nocionales donde hay una rentabilidad asegurada según parámetros demográficos, financieros y fiscales. Lo interesante del fondo nocional es que también hay cuentas donde se registran las contribuciones de los afiliados y solo se pagan al momento de la jubilación. Es importante mencionar que, en cualquier caso, los afiliados mantienen la propiedad de los fondos acumulados hasta la fecha de la reforma.

En el sistema mixto se tendría que crear una nueva oficina de pensiones con parte de la ONP y SBS que se encargue de los procesos administrativos de afiliación, recaudación, cobranza y pago de beneficios, lo cual haría redundante la existencia de las AFP en su estado actual. Ya no se necesitarían AFP como ahora, si no pequeñas, eficientes y puras administradoras de fondos, lo cual haría más factible la entrada de nuevas firmas y facilitaría la competencia en el manejo de las inversiones y comisiones de administración.

Los resultados de mi estudio indican que el modelo de capitalización individual puro es mucho más costoso que el resto de alternativas y además no genera las pensiones más altas ni es el que reduce más las brechas de género ni la desigualdad de pensiones. Es incluso fiscalmente irresponsable (costo de 57.1% del PBI en 30 años). La razón principal de este hallazgo es el alto costo de transición, pues todos los afiliados del SNP pasarían a un AFP y el Estado tendría que asumir el costo, pues ya no habría recaudaciones en el SNP para pagar las pensiones. En cambio, el modelo mixto de cuentas nocionales es superior, pues es menos costoso (9.5% del PBI) y tiene mejores resultados en la brecha de género y el valor de las pensiones.

Una pieza clave en esta arquitectura del sistema de pensiones es la introducción de una pensión universal, la cual sería la extensión paulatina de la transferencia de Pensión 65 (P65) a todos los individuos mayores de 65 años. Se puede empezar llevando P65 a los pobres no-extremos (actualmente es solo para los pobres extremos) y luego se puede ir llevando la pensión a los no-pobres mayores de 75 años e ir bajando el requisito de la edad hasta llegar a los 65 años y la universalidad en una ventana de 10 años.

La pensión universal

La popularidad creciente de los programas de pensiones no contributivas en el mundo representa un giro importante en la forma de proveer protección social a los adultos mayores. En los países con un importante sector informal, las contribuciones a la seguridad social son pagadas por muy pocos y por tanto el número de pensionistas dentro de la población adulta mayor es muy reducido, mientras que las pensiones no contributivas pueden rápidamente brindar cobertura de pensiones a muchos individuos. Obviamente, estos esquemas no son gratuitos y pueden tener un costo elevado si los beneficios son muy generosos o la población objetivo es muy extensa. En todo caso, los responsables de diseñar estos programas deben tener muy en cuenta su sostenibilidad fiscal.

Según un reporte reciente del BID (Altamirano et al. 2018), las pensiones no contributivas llegan a ser alrededor de la tercera parte de la cobertura total de jubilaciones en Latinoamérica; incluso, algunos países muestran más personas recibiendo pensiones no contributivas que pensiones basadas en contribuciones. En el reporte mencionado, las pensiones no contributivas representan el 17,8 % del salario promedio del sector formal. En Perú, por ejemplo, el monto promedio de la pensión no contributiva es de los más bajos de la región, representando apenas el 6.9% del salario promedio. El monto de Pensión 65 (S/. 125) representa el 67% y 36% de la línea nacional de pobreza extrema y pobreza monetaria del 2019, respectivamente.

Actualmente, el costo de las pensiones no contributivas de Perú es uno de los más bajos América Latina; fue de apenas 0.1% del PBI en el 2018 (el tercer más bajo monto de un total de 15 países), mientras que Chile tuvo un gasto de 0.65% del PBI, siendo Bolivia el país que más gasto en este beneficio (1.26% de PBI).

Dada la presente coyuntura política y las ofertas electorales recientes sobre el programa P65, creo que es un buen momento para implementar la pensión universal, gradualmente y responsablemente. Debemos aceptar que una parte importante de la población no tiene las condiciones económicas para afiliarse y cotizar regularmente a un sistema de pensiones, pero al mismo tiempo necesita de la protección social en la vejez.

Una pregunta importante es cómo se podría financiar la pensión universal. Una alternativa es subir la tasa de IGV en un punto porcentual. Hay que recordar que la tasa subió de 18% a 19% en julio de 2003 y luego volvió a 18% desde marzo de 2011 sin que ocurran mayores cambios en la tasa de crecimiento de la recaudación del IGV. Es más, el crecimiento anual promedio en la recaudación fue menor en el periodo 2012-2019 con tasa de IGV de 18% que en el periodo 2003-2010 con tasa de IGV de 19%. Un punto porcentual adicional en el IGV podría recaudar 0.5% del PBI (ejercicio con datos de 2019). Otra opción de financiamiento es la eliminación de varias de las exoneraciones e inafectaciones en el pago de impuestos, las cuales llegan a 2.1% del PBI (MEF 2020).

Para finalizar, creo que debemos mejorar el sistema actual de pensiones integrando el componente público y privado, recuperar el mecanismo de solidaridad cuidando la alineación de incentivos en el mercado laboral y entre los gestores de fondos y el afiliado, introducir una pensión universal y diseñar mecanismos basados en los hallazgos de la economía del comportamiento pata aumentar la afiliación y ritmo de contribuciones. Todos estos componentes ayudaran a mejorar el financiamiento de mejores pensiones.

Referencias:

Altamirano, A., Bosch, M., Berstein, S., García-Huitrón, M. Oliveri, M.L. (2018) Presente y futuro de las pensiones en América Latina y el Caribe. Monografía, Banco Interamericano de Desarrollo.

Arenas de Mesa, A. (2019) Los sistemas de pensiones en la encrucijada: desafíos para la sostenibilidad en América Latina, Libros de la CEPAL, N° 159 (LC/PUB.2019/19-P), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Grech, A. G. (2018) What Makes Pension Reforms Sustainable? Sustainability 10(8):1-12.

MEF (2020) Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 2021-2024. Ministerio de Economía y Finanzas.

OIT (2018) Reversing Pension Privatizations: Rebuilding public pension systems in Eastern Europe and Latin America. International Labour Office. Geneva: ILO, 338 p.

Olivera, J. (2020) Reformando el sistema de pensiones en Perú: costo fiscal, nivel de pensiones, brecha de género y desigualdad. DT No. 496, 2020, Departamento de Economía, PUCP.

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[1] Ver la página web de la reforma de pensiones del Gobierno chileno: https://www.gob.cl/reformapensiones/.

[2] A Dic-2016 había 241,200 afiliados de 62 años o más en el SPP. Desde entonces hasta Dic-2019 se han dado 4,036 nuevas pensiones de jubilación. Es decir, solo el 1.7% de los individuos en edad pensionable recibe alguna pensión de jubilación en el SPP (incluyendo incluso las jubilaciones anticipadas).