Cambiar el estilo de crecimiento con estabilidad macroeconómica

Escrito por Revista Ideele N°298. Junio-Julio 2021

Con la aplicación de las reformas y políticas neoliberales se dañó la capacidad de servicio público del Estado y se promovió el individualismo como sostén de la lógica del mercado desregulado, en casi todos los países del mundo. En nuestro país, el daño de la subordinación del interés público al privado, fue notable: después de casi treinta años de neoliberalismo, los sistemas públicos de salud, educación y seguridad social son absolutamente precarios, y las brechas de infraestructura económica y social son enormes. Además, el aparato productivo del país se hizo menos industrial y agrícola, y más sesgado a los servicios de baja productividad.

Situación antes de la pandemia del COVID 19

El gasto en educación como porcentaje del PBI se redujo 3.1% en 1996-1997 y a 2.5% en 2007. Se recuperó recién a partir de 2008 (2.7%) hasta alcanzar el 3.3% en 2014 y luego, en los tres últimos años, se estancó en 3.8%. El gasto en salud como porcentaje del PBI se mantuvo prácticamente estancado desde los años 1990 (2.36% en 1996-1997 y 2.37% en 2019). En consecuencia, la pandemia nos encontró con déficit de hospitales (y que en su mayoría no están bien equipados) y con una planta de médicos, enfermeras y técnicos mal remunerados. La gran mayoría de escuelas, colegios y universidades públicas carecen de servicios de agua y desagüe en condiciones óptimas. Entre 7 y 8 millones de personas no tienen acceso a agua potable.

De otro lado, las reformas y políticas neoliberales configuraron una economía cuyo dinamismo depende fundamentalmente de la demanda externa por materias primas. Este estilo de crecimiento, facilitó la “flexibilización” del mercado de trabajo eliminando la estabilidad y reduciendo los beneficios laborales. La consecuencia fue el estancamiento de los salarios reales, el aumento de la desigualdad en la distribución de los ingresos y la precarización del empleo. Los salarios reales de los trabajadores y los sueldos reales de los maestros se redujeron a menos de la mitad del nivel que alcanzaron hace 40 años. El 72.4% de la PEA ocupada se encuentra en empresas de 1 a 10 trabajadores donde el ingreso promedio mensual, en el área urbana, es de 1,168.3 soles; y más del 70.0% de la PEA ocupada es informal. 

El neoliberalismo no solo afectó capacidad productiva para el mercado interno; también dañó la capacidad del Estado para proveer seguridad, salud y educación de calidad, y a las instituciones de la democracia constitucional. Con el neoliberalismo se fortalecieron las instituciones extractivistas, que favorecen el rentismo y la ausencia de innovación, que debilitan la democracia y facilitan la corrupción.

La estructura productiva resultante es extractivista, menos industrial y agrícola, y más segada a la producción de servicios donde se concentra el empleo de baja calificación y de baja productividad:  los sectores Comercio y Servicios explican el 61.1% del PBI y el 50.7% del empleo. Si le agregamos el Sector Agropecuario, los tres sectores (Comercio, Servicios y Agropecuario) explican el 66.7% del PBI y 75.3% del empleo. Y, si le sumamos el sector Construcción, los 4 sectores explican el 72.5% del PBI y 81.3% del empleo. El 91.7% de los trabajadores informales se ubican en estos 4 sectores. El sector Manufacturero explica el 12.3% del PBI y el 9% del empleo; y, el sector Minería e hidrocarburos el 12.94% del PBI y 1.3% del empleo. Además, esta estructura productiva es altamente concentrada geográficamente: el 43.8% de la producción corresponde a Lima.

Los efectos de la pandemia del COVID 19

Las enormes brechas sociales, la informalidad, la falta de oportunidades de empleo de calidad y la estructura productiva sesgada a los servicios de baja productividad —puestos al desnudo por la pandemia—, fueron el resultado de la orientación que tomaron las inversiones en el marco legal neoliberal de los últimos 30 años. Estas inversiones configuraron un estilo extractivista de crecer y acumular capital, dependiente fundamentalmente de la demanda externa y de términos de intercambio favorables.

La crisis sanitaria ocurrió en pleno estancamiento económico que siguió al término del periodo del superciclo de los precios de las materias primas, 2003-2013. El PBI había crecido a la tasa de 6.4% promedio anual durante dicho período; pero, después, en los siguientes seis años, creció a la tasa de 3.1% promedio anual. En 2019 lo hizo a la tasa de solo 2.2%. Por lo tanto, con la crisis sanitaria, la economía pasó del estancamiento a una profunda depresión.

El PBI del año 2020 se redujo en 11.1%. Los sectores más afectados fueron precisamente donde se concentra más el empleo informal: Servicios, -10.3%; Comercio, -16.0%; Construcción, -13.9%. Si la tasa de crecimiento en este año 2021 es de 10% y en el año 2022 de 4.8%, como propone el MEF, el nivel de la producción de 2019 se recuperaría en el primer trimestre del año 2022. Para el período 2023-2024, el MEF prevé un crecimiento promedio anual de 4.3%. Sin embargo, hay que mencionar que, si en el año 2022 la tasa de crecimiento fuera menor que 4%, el nivel de la producción de 2019 se recuperaría recién en 2023 o 2024.

El efecto en el empleo fue aún más dramático. A nivel nacional, el año 2020 habría terminado con cerca de 3 millones de personas, la más alta cifra en la historia moderna del país. Nótese que el promedio de desempleados en el período de 2008-2019 fue de solo 657 mil 600 personas.  En el año 2019 la PEA habría sido de 17 millones 830 mil 481 personas. Esta PEA se habría reducido en el año 2020 a 16 millones 95 mil personas; es decir, habrían dejado de buscar trabajo 1 millón 735 mil 500 personas.  Si a esta cifra se le suma los desocupados (que según el INEI ascendía a 1 millón 193 mil 200 personas), el número de los realmente desempleados a nivel nacional ascendería a cerca de 3 millones de personas (2 millones 928 mil 700 personas). Por último, la pobreza monetaria aumentó a 30%, retrocediendo a los niveles de hace diez años.

Cómo cambiar el estilo de crecimiento y desarrollo

La estructura económica configurada en los últimos 30 años no generó oportunidades de empleo para una enorme masa de trabajadores y menos lo podría hacer en estos tiempos.  Reproducir este mismo modo de crecer y acumular capital; es decir, basarse la demanda externa por minerales y en el crecimiento de las actividades terciarias donde se concentra el empleo de baja productividad y de bajos ingresos, sería contraproducente; exacerbaría los problemas sociales y ambientales desnudados por la pandemia.

En materia de la institucionalidad de la política monetaria no hay cambios fundamentales para hacer. Su esquema institucional actual, que se introdujo en los años 2001-2003, debe ser mantenido. Existe una regla de intervenciones esterilizadas para morigerar las fuertes fluctuaciones del tipo de cambio, respaldada por la posición de cambio del BCRP. Con esta posición de cambio, que en la actualidad representa el 28.7% del PBI, el BCRP puede revertir el alza reciente del tipo de cambio.

Para iniciar la transformación productiva, desarrollando proyectos productivos en las distintas regiones y creando mercados internos para integrar la economía con la geografía y demografía del país, dos son las propuestas centrales —más allá de las acciones prioritarias impostergables de reconstrucción de los sistemas de salud y educación pública. Estas son:

1. El Programa Concursable de Empleo y Diversificación Productiva (PEDP)

Su propósito sería proporcionar financiamiento barato (con la modalidad de Reactiva Perú), fundamentalmente a las MYPES y medianas empresas, para ejecutar proyectos de inversión generadores de empleo con protección social y que no dañen el medio ambiente, en las distintas regiones del país. Los proyectos pueden ser agrícolas y agroindustriales, de transformación de productos mineros y, en general, de producción industrial (máquinas, equipos y herramientas, etc.) para mejorar la productividad de la agricultura y de la propia industria manufactura. Para reducir el riesgo asociado a estos proyectos, los créditos —cuyos plazos pueden ser de 3 a 5 años— serían garantizados por el Estado y, por tanto, con bajas tasas de interés de mediano y largo plazos.

Además de la modalidad de Reactiva Perú, las empresas —con buen historial crediticio— que decidan llevar adelante un proyecto de inversión productiva, podrían colocar bonos en el mercado local, individualmente o en asociación con otras, con garantía del Estado. Esta garantía también haría posible obtener financiamiento de mediano y largo plazos, a bajas tasas de interés. Además, con esta modalidad de financiamiento se dinamizaría el mercado de capitales en moneda nacional, mejorando la influencia de la tasa de referencia del BCRP en las tasas de interés de mediano y largo plazos del mercado de capitales.

2. El Plan de Inversiones Públicas en infraestructura económica y social, con reordenamiento territorial

El plan de inversiones públicas en infraestructura —con un horizonte temporal de mediano plazo— debería formularse sobre la base de un nuevo ordenamiento territorial que dé lugar a un esquema de regionalización transversal del país; es decir, con macrorregiones conformadas por varios departamentos de la costa, sierra y selva, con lo cual se aseguraría la diversidad de recursos para lograr un desarrollo regional balanceado. Con cinco o seis macrorregiones se mejoraría la organización política y administrativa del país, mediante una descentralización más realista y funcional que la actual. Con la ejecución de este plan de inversiones, se ampliaría y crearía mercados internos para la inversión privada productiva. Su objetivo sería orientar las inversiones privadas hacia la diversificación productiva, el empleo digno, el respeto del medio ambiente y la desconcentración geográfica de la economía.

Según el BID, la brecha de acceso básico a la infraestructura de corto plazo asciende aproximadamente a 15.4% del PBI. De esta brecha, el 23.5% corresponde a salud y el 30.7% a transportes. La brecha de acceso básico a la infraestructura en el largo plazo (a 20 años), representa el 47.7% del PBI del año 2019. Cuando se van cerrado estas brechas en el marco de un nuevo ordenamiento territorial, se crean y expanden los mercados internos. La inversión en infraestructura es — como decía Adam Smith en la Riqueza de la Naciones— la base de la economía de mercado y de su integración con la geografía y demografía.

Las políticas monetaria y fiscal para acompañar la transformación productiva

En materia de la institucionalidad de la política monetaria no hay cambios fundamentales para hacer. Su esquema institucional actual, que se introdujo en los años 2001-2003, debe ser mantenido. Existe una regla de intervenciones esterilizadas para morigerar las fuertes fluctuaciones del tipo de cambio, respaldada por la posición de cambio del BCRP. Con esta posición de cambio, que en la actualidad representa el 28.7% del PBI, el BCRP puede revertir el alza reciente del tipo de cambio.

En materia de política fiscal también se hicieron importantes reformas en esos años: se cambió la Ley de Transparencia y Prudencia Fiscal por la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal —perfeccionada en el año 2013 con la Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal— y se creó el mercado de deuda pública interna en moneda local que, al permitir sustituir deuda en moneda extranjera por deuda en moneda nacional, redujo significativamente el riesgo cambiario de la deuda pública. Pero faltó la tercera reforma importante para culminar con la modernización de la institucionalidad de la política fiscal: la reforma integral del sistema tributario.

El resultado de esta carencia fue una presión tributaria increíblemente baja. En el periodo 2000-2019 su valor promedio fue de 15.1% del PBI, ¡con un coeficiente de variación de 9%! La presión tributaria aumentó en los años del superciclo de los precios de las materias primas, alcanzando un promedio de 15.7%; pero, después, en los años 2014-2019 se redujo a 14.8%. Según información para el año 2019, la presión tributaria promedio en América Latina fue de 23.1% y en los países de la OCDE de 34.2%. El PBI del Ecuador es 47.4% del PBI de Perú, pero tiene una presión tributaria 39.2% mayor. 

El mantenimiento de déficits fiscales relativamente bajos con los recurrentes procesos de consolidación fiscal, se exhibieron y se exhiben como ejemplo de solidez macroeconómica. Sin embargo, se trata de una solidez engañosa. Si no se emprende una reforma tributaria integral que aumente la presión tributaria hasta situarse por el menos en el promedio de América Latina, la llamada solidez se seguirá alcanzando a costa de la inversión públicas y de los servicios públicos, con un comportamiento cuasi cómplice con un régimen tributario regresivo, perforado con exoneraciones atemporales y con un alto porcentaje de evasión y elusión.

Cada vez que anunciaba un proceso de consolidación fiscal, el MEF ofrece adoptar medidas tributarias para aumentar los ingresos permanentes del gobierno. En plena pandemia, en el MMM 2021-2024 de agosto de 2020, luego de señalar que el año terminaría con un déficit fiscal de -10.7% del PBI, el MEF anunció la reducción del déficit a -6.2% en 2021 hasta llegar a -1.0% en 2025. La segunda ola de la pandemia obligó al MEF, en abril de 2021, a actualizar sus proyecciones macroeconómicas para el periodo 2021-2024 y reprogramar el inicio de la consolidación fiscal gradual a partir del año 2022, reduciendo el déficit de -8.9% registrado en 2020 a 5.4% este año, hasta converger a 1.0% del PBI en 2026. Con este último anuncio de consolidación fiscal, el MEF reitera que combatirá la evasión y elusión de impuestos, y la racionalización de tratamientos tributarios preferenciales, entre otras medidas.

Para que la política fiscal acompañe la transformación productiva —además de programas de empleo temporal, transferencias de bonos a la población pobre y sin ingresos, compras estatales, etc.— se debería adoptar las siguientes medidas:

De corto plazo

  • Eliminación de las exoneraciones y deducciones impositivas innecesarias o que ya cumplieron su cometido.
  • Cobro de las deudas tributarias y combate real a la elusión y evasión.
  • Aplicación de un impuesto a las sobreganarías resultantes de un aumento del precio de los minerales por encima de un promedio considerado normal, según estándares internacionales. 

De mediano Plazo

  • Aplicación progresiva de la «regla de oro» para que las inversiones públicas en infraestructura (y su mantenimiento), se excluyan de la contabilidad de déficit fiscal y para que el endeudamiento público sea solo para financiarlas. Con esta regla se liberaría a las inversiones públicas de las presiones contractivas cuando los ingresos fiscales disminuyen durante la fase recesiva del ciclo.
  • Aumento del límite del endeudamiento público a 35% del PBI para hacerle espacio a las inversiones públicas.
  • Establecer —como meta de mediano plazo—un límite a la deuda en moneda extranjera de 20% de la deuda publica total, para reducir notablemente la exposición de las cuentas fiscales al riesgo de mercado cambiario.
  • Reforma integral del sistema tributario para hacerlo progresivo y aumentar de manera sostenible la presión tributaria.

La operatividad de este esquema requiere, ciertamente, de algunas modificaciones de las respectivas normas legales. No se proponen cambios en el marco institucional y legal de la política monetaria.

Reflexiones finales

El neoliberalismo no solo afectó capacidad productiva para el mercado interno; también dañó la capacidad del Estado para proveer seguridad, salud y educación de calidad, y a las instituciones de la democracia constitucional. Con el neoliberalismo se fortalecieron las instituciones extractivistas, que favorecen el rentismo y la ausencia de innovación, que debilitan la democracia y facilitan la corrupción.

Los grupos de poder económico y político, confiscaron y corrompieron al aparato institucional de los poderes del Estado, y menoscabaron la independencia del poder judicial. Así, la corrupción, y no la virtud cívica ni el interés común, se convirtió en una forma de gobernar y de hacer «política».

Sobre el autor o autora

Félix Jiménez Jaimes
Economista Ph.D. Profesor Principal de la PUCP.

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