Escrito por José Robles Montoya Revista Ideele N°300. Octubre-Noviembre 2021. Imagen: Andina.pe

En su concepción más ideal y abstracta la seguridad, individual o nacional, se configura como la ausencia de peligro. Los responsables adoptan todas las medidas a fin de hacer frente a amenazas que surjan y pongan en peligro el desarrollo o supervivencia del sujeto a proteger. El presente artículo reflexiona respecto de la conducción de la política de seguridad y defensa nacional, y presenta como aporte la pirámide jerárquica de conducción basándose en la pirámide jerárquica del sistema jurídico de Hans Kelsen.

El Sistema de Defensa Nacional y la conducción política de la seguridad y la defensa nacional

En primer lugar, la seguridad y la defensa nacional constituyen un deber primordial del Estado peruano. Para garantizar su cumplimiento cuenta, por mandato constitucional y legal, con el Sistema de Defensa Nacional presidido por el Presidente de la República y que, junto con otros sistemas funcionales, buscan la consecución de la seguridad de la población y del Estado en su conjunto. De acuerdo con Kelsen, un sistema no es otra cosa que la forma en que se relacionan un conjunto de normas jurídicas, y la principal forma de relacionarse éstas, dentro de un sistema, es sobre la base del principio de jerarquía. 

Para la conducción política de la seguridad y la defensa nacional el Poder Ejecutivo cuenta con el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional (COSEDENA) que aprueba la política de Seguridad y defensa nacional y otros aspectos relacionados a la misma; con el Ministerio de Defensa para la dirección y ejecución, a través del Comando Conjunto de la FF.AA y de los institutos armados, para la política de defensa nacional.

Pirámide jerárquica de la conducción política

En ese sentido, aplicando la lógica kelseniana, establecida en su pirámide jerárquica, podemos señalar que el primer nivel de conducción es el COSEDENA, órgano rector del sistema, de nivel político estratégico nacional, presidido por el Presidente de la republica, Jefe de Estado, jefe supremo de las FFAA y PNP, máximo funcionario público del país y personificación de la nación en su conjunto. Está compuesto por ministros de Estado, jefe del Comando Conjunto, entre otros, y adopta decisiones del máximo nivel para el país. Cuenta con una Secretaría Técnica para el seguimiento y monitoreo de los acuerdos tomados, articulando las acciones de los organismos públicos en los tres niveles de Gobierno que permitan alcanzar los objetivos de seguridad y defensa nacional establecidos. Lamentablemente, dicha Secretaría fue desactivada al inicio del Gobierno del presidente Kuczynski y en la actualidad dicha función es llevada a cabo por una Unidad Funcional (UGESIDENA) integrante de la Dirección General de Políticas y Estrategia (DIGEPE) del viceministerio de Políticas para la Defensa (VPD) del Ministerio de Defensa. Como vemos, un organismo de cuarto nivel jerárquico que no puede articular nada con los miembros del Sistema de Defensa Nacional. Grave problema que dificulta la consecución de los objetivos de Seguridad y Defensa Nacional del país.

El segundo nivel de conducción política de la seguridad y defensa nacional es el Ministerio de Defensa, conducido por el ministro de Defensa, de nivel político estratégico sectorial. Cuenta con el Comando Conjunto de las FFAA y con las instituciones militares como organismos ejecutores y con organismos adscritos (Indeci, Cenepred, entre otros) que responden al Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres, coadyuvante por Ley con el Sistema de Defensa Nacional, cuyo órgano rector es la Presidencia del Consejo de Ministros. Como vemos, dos sistema funcionales a cargo de un mismo ministerio; aspecto que dificulta la articulación de las funciones, especialmente a nivel de gobiernos subnacionales; y, es responsable directo de la ejecución e implementación de la política de defensa nacional; entendida como la ejecución de la facultad de Gobierno que compete a la autoridad administrativa en la consecución de los asuntos públicos, aplicada al sector Defensa y a la función respectiva. Es, además, el eje central de ordenación de las relaciones político militares…^[1]

Organizativamente, la conducción política de la defensa nacional abarca dos aspectos centrales: la dirección superior de la organización de la defensa y la ejecución de la función  de la defensa. La dirección superior se realiza a través del Ministerio de Defensa, que debe poseer las capacidades (estructura y potestades suficientes) para conducir los organismos, instituciones y agencias que ejecutan la función defensa.  Debe, por tanto, definir y conducir la política de Defensa estableciendo estructura y empleo de la fuerza en función de la determinación de las amenazas existentes y el presupuesto adecuado para la consecución de la política de Defensa. Finalmente, dentro de la ejecución de la política de defensa, es responsable, como autoridad política del sector, de la aprobación y correcta ejecución de la política militar establecida por la fuerza armada en concordancia con los lineamientos y premisas de seguridad y defensa nacional establecidas en la política de defensa nacional.

Finalmente, el tercer nivel jerárquico de la conducción política de la seguridad y defensa nacional recae en el Comando Conjunto de las FF.AA y en la instituciones armadas quienes de acuerdo a mandato constitucional y legal se rigen por sus propias leyes y reglamentos. Corresponde al nivel estratégico, operacional y táctico de la política de seguridad y defensa nacional. Está a cargo del jefe del Comando Conjunto de las FFAA, en lo operacional, y de los respectivos comandantes generales de cada institución armada, en lo logístico-administrativo.

Comentarios finales

El presente texto ha pretendido mostrar a lo largo del mismo la hipótesis central que la política de seguridad y defensa es una política pública donde la conducción política de la misma es crucial para su eficiente implementación.

Por otro lado, es necesario enfatizar el papel central y rector que tiene el Ministerio de Defensa en la conducción de la política de Defensa. Este papel permitirá estructurar las relaciones de poder entre el poder civil y el mando militar, definiendo y distribuyendo la responsabilidad de la Defensa entre civiles y militares maximizando con ello la eficacia en el empleo de la fuerza armada y la eficiencia en el uso de los recursos destinados al sector. Asimismo, enfatizar que debemos pasar a entender al instrumento militar como una sola fuerza armada con sus tres componentes militares y no en tres fuerzas armadas. En ese sentido se debe fortalecer el accionar y doctrina conjunta del instrumento militar.

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^[1] Navarro meza, Miguel “La Conducción política de la Defensa: una aproximación conceptual” artículo publicado en el Portal de la ANEPE www.anepe.cl . Julio 2003