La cuestión ambiental y climática en la Segunda Reforma Agraria

Escrito por Revista Ideele N°301. Diciembre 2021. Imagen: Mocicc

El cambio climático y la degradación ambiental son una amenaza para la seguridad alimentaria y la agricultura familiar. Por lo tanto, este problema debe ser incorporado prioritariamente en las políticas públicas estatales, particularmente en la “Segunda Reforma Agraria” que el actual gobierno anunció como una de sus principales prioridades, pero en la cual lo ambiental y climático no tiene la prioridad que amerita. Debe tenerse en cuenta que en suelos degradados, contaminados y con menor disponibilidad de agua  debido al cambio climático  y a la sobreexplotación hídrica, la productividad de nuestra agricultura podría disminuir y  la producción  interna podría ser insuficiente para satisfacer el consumo nacional.  Un estudio del BID ya advirtió que es probable que el impacto del cambio climático en la agricultura peruana sea significativo, y prevé una disminución en la producción de papa, arroz, caña de azúcar, plátano, maíz amarillo duro y maíz amiláceo[1]. El Programa para el Medio Ambiente de la ONU advierte que para 2050 los rendimiento agrícolas a nivel global podrían reducirse  en 10 % por la degradación y el cambio climático[2]

Los Lineamientos de la Segunda Reforma Agraria oficializados por DS 022-2021-MIDAGRI[3] son cinco, y para cada uno se especifican acciones prioritarias. A continuación, abordaremos las implicancias ambientales y climáticas de estos lineamientos.

El primer lineamiento contempla entre sus acciones prioritarias la reforma y fortalecimiento institucional del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, priorizando la gestión descentralizada. Coincidimos en que la institucionalidad es un factor clave para una gestión efectiva del sector agrario, sobre todo en lo relacionado con la problemática climática y ambiental.   Pero la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios, que es el punto focal para lo relacionado con cambio climático en el sector a través de Dirección de Evaluación de los Recursos Naturales y Cambio Climático[4], no cuenta con los recursos necesarios para desarrollar acciones coordinadas con los gobiernos regionales o locales, ni con otras dependencias del sector.  Está pendiente la actualización del Grupo de Trabajo Técnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climático, que es el espacio sectorial de decisión sobre mitigación y adaptación al cambio climático,  y solo se ha logrado avanzar en la concreción de seis Planes de Acción Regional para la implementación de las NDC (Lima, Loreto, Cusco, Piura, Ica y Puno)[5] por restricciones presupuestales.

El Gobierno debe tomar conciencia de que el cambio climático y la degradación de los ecosistemas amenaza la viabilidad del país y es demasiado importante como para tener un rol accesorio en las políticas de Estado, particularmente en una actividad tan importante para la seguridad alimentaria de los peruanos como es la agricultura familiar.

Los recursos asignados para enfrentar al cambio climático son insuficientes para la magnitud del reto. Según la web de seguimiento de ejecución presupuestal del MEF, la ejecución presupuestal relacionada con cambio climático  entre 2014 y 2020 fue de 5,743 millones 496 mil 391 soles. Esto representa menos de 10% del costo de 51 medidas de adaptación que se calcula en 66,276 millones de soles[6]. Entre 2014 y 2020 el Estado peruano gastó S/.995 millones 093 mil 598 en acciones y proyectos relacionados con el cambio climático en la función agropecuaria; pero el costo total  calculado para 15 medidas de adaptación en el sector agrario consideradas en el Plan Nacional de Adaptación alcanza S/. 11,500 millones. La brecha es inmensa y es necesario identificar medidas para aprovechar mejor los recursos ya disponibles para incrementarlos. Es urgente dar prioridad en el presupuesto público a las actividades de los proyectos nacionales y regionales articulados en las NDC del sector agrario.

La gestión del cambio climático debería ser transversal y coordinada entre todos los entes estatales que ejecutan acciones y proyectos agrarios, pero la articulación es escasa o nula. Esto es evidente en los conflictos que se han hecho públicos recientemente entre el Minagri y el Ministerio de Vivienda respecto a la gestión de los fondos de los Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos Hídricos, que actualmente están bajo responsabilidad de las empresas prestadoras de servicios de saneamiento (EPS), pero que se pretende sean transferidos al Minagri. También hay un desencuentro entre el Ministerio de Energía y Minas y el Ministerio del Ambiente respecto a la extensión del plazo de formalización de la minería informal, que es uno de los principales motores de deforestación, y que es un tema en que el sector agrario también debería tener opinión a través de SERFOR:

A nivel subnacional también se observa desarticulación. En las regiones y gobiernos locales las dependencias con competencias en la gestión de recursos naturales son las encargadas de elaborar o actualizar las estrategias regionales y los planes locales de cambio climático; pero las acciones descentralizadas del sector agrario están bajo la responsabilidad de las direcciones regionales agrarias o sus equivalentes, las cuales están a cargo de los planes de articulación regional del sector agrario para la implementación de las NDC, y no hay mayor comunicación entre ambas instancias. 

El segundo lineamiento contempla impulsar mercados para la agricultura familiar y la seguridad alimentaria, con énfasis en la protección de la producción de la agricultura familiar del país frente la competencia de los alimentos importados. Aunque aparentemente este problema tiene poca relación con la sostenibilidad ambiental y climática, debe tenerse en cuenta que el deterioro de los ecosistemas que sostienen a nuestra agricultura familiar puede terminar contribuyendo a aumentar las importaciones de alimentos, al reducirse la capacidad natural de los suelos para la producción agraria.

Además de  la protección de la agricultura nacional, la Segunda Reforma Agraria plantea mejorar los mecanismos de compras estatales a la pequeña agricultura y  facilitar el acceso de los pequeños agricultores a los mercados locales nacionales e internacionales. En este último aspecto debe tenerse en cuenta que la tendencia Internacional es hacia la reducción en el uso de productos agroquímicos y una transición gradual hacia una agricultura sustentable con mayor presencia de producción ecológica y orgánica. Los productos que actualmente exportamos están sujetos a controles cada vez más exigentes pero el control de la producción para el mercado interno es insuficiente. Un estudio reciente  sobre contaminación con pesticidas sintéticos en el Perú publicado en Pan American Journal of Public health,  advierte que entre 2011 y 2015, 202 muestras de animales y vegetales examinadas no cumplieron con las normas de niveles permitidos de contaminación con agrotóxicos El porcentaje de muestras de alimentos de origen animal no conformes fue 12,68% y el correspondiente a alimentos de origen vegetal, 24,87%.  Los controles para el mercado interno son mucho menos rigurosos que en el caso de la exportación, por lo cual  los propios agricultores y los consumidores están expuestos a daños a su salud  por la exposición e ingesta continua de sustancias tóxicas[7].

Para facilitar que los agricultores adecúen sus formas de producción y garanticen la inocuidad de los alimentos, se requiere otorgarles incentivos y un avance en ese sentido sería facilitarles la obtención de una certificación de producción agroecológica u orgánica para las ventas al Estado o la comercialización al público en general. Actualmente pocos pueden acceder a esta certificación  debido a que hacen uso excesivo de pesticidas y otros agroquímicos tóxicos, y en el caso de los productores agroecológicos, que sí podrían obtener certificaciones de inocuidad, enfrentan obstáculos relacionados con los altos costos de la certificación, que deberán ser resueltos. Un primer paso sería resolver observaciones hechas por las organizaciones de agricultores agroecológicos al  régimen  del Sistema de Garantías Participativas, que haría más asequible la certificación orgánica. 

El tercer lineamiento está orientado a impulsar la industrialización del agro y es el único que menciona específicamente al cambio climático, al considerar que los planes de negocio y emprendimientos rurales deben enfatizar el uso de tecnologías apropiadas para la agricultura familiar y adaptadas al cambio climático. En este lineamiento sería valioso reconocer el aporte de los conocimientos tradicionales, como la conservación de la agrobiodiversidad, al conservar semillas qué pueden responder mejor al cambio climático o técnicas de riego que permiten regular la disponibilidad de agua todo el año. También convendría que los procesos de transformación productiva tomen en cuenta el modelo de economía circular que permita reducir las mermas y aprovechar al máximo los residuos, lo cual puede convertirse en una medida de mitigación adicional que permita disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero del país

En este lineamiento se menciona asimismo dar un impulso a la producción nacional de fertilizantes. En este aspecto sería conveniente tener en cuenta que el uso de fertilizantes también contribuye al cambio climático y es necesario determinar qué tipo de fertilizantes son más adecuados para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero e impulsar la productividad de los cultivos simultáneamente. Estudios recientes[8] concluyeron que  el empleo de fertilizante orgánico permite reducir las emisiones y también promueve la acumulación de carbono en el suelo, lo cual contribuye a elevar la productividad agrícola. Convendría evaluar si es mejor reducir el uso de fertilizantes sintéticos basados en hidrocarburos y explorar soluciones alternativas como el uso de fertilizantes naturales, como el guano de islas, la gallinaza, el compostaje y otros.

El cuarto lineamiento está referido a promover la seguridad hídrica y es positivo que se reconozca su importancia. Las proyecciones climáticas indican que en las próximas décadas se presentarán sequías más prolongadas y  lluvias más intensas con la consecuente pérdida de suelo para cultivo, deslizamientos o daños en la infraestructura de riego, erosión y colmatación de canales, lo cual ya empieza a manifestarse en la actualidad.  Ante este escenario, es esencial asegurar la provisión de agua para riego y otros usos, mediante medidas que contribuyan al afianzamiento hídrico de las cuencas hidrográficas vulnerables al cambio climático.

Este lineamiento considera promover proyectos de siembra y cosecha de agua y de recarga hídrica, así como de infraestructura de riego. En ese caso sería recomendable que estos proyectos no se limiten a la construcción de cochas,  sino integrarlos territorialmente con medidas de recarga hídrica  que incluyen clausura de praderas; forestación, reforestación y revegetación con especies nativas; y zanjas de infiltración, entre otros. Asimismo,  complementar estos proyectos con asesoría técnica para producción agroecológica y orgánica,  acceso a compras públicas y mercados que faciliten la sostenibilidad económica y social de las obras, ya que muchas de los proyectos de este tipo ejecutados hasta el momento no reciben mantenimiento adecuado y son abandonadas cuando sufren alguna avería. Otro aspecto importante para la sostenibilidad es garantizar la participación de las comunidades campesinas y organizaciones de agricultores familiares en la implementación de estos proyectos.

El quinto lineamiento se orienta a promover la innovación tecnológica y la promoción de servicios y fomento agrario y forestal, lo cual contempla prioritariamente fortalecer a las organizaciones de productores y comunidades campesinas y nativas, el desarrollo de capacidades, el saneamiento físico-legal, el crédito accesible, el repoblamiento ganadero, la producción forestal, y desarrollar nuevas variedades de semillas

Al respecto, es positivo priorizar la investigación, sobre todo la relacionada con alternativas eficaces de adaptación al cambio climático, pues un factor que puede contribuir a agravar la desigualdad es la capacidad de adaptarse al cambio climático. Quiénes no tengan acceso a las tecnologías necesarias sufrirán los efectos más perjudiciales.

En el caso de la agricultura, entre los temas prioritarios de investigación se encuentran los estudios de modelamiento ante escenarios de cambio climático con el objetivo de determinar zonas vulnerables ante eventos extremos. De igual manera, el estado actual y futuro de las praderas considerando los efectos del cambio climático, lo cual está relacionado al Plan de Repoblamiento Ganadero contemplado en este lineamiento, pues los pastos naturales son la mayor fuente de alimentación del ganado, que constituyen los principales activos de muchas familias que habitan en zonas altoandinas. Así también, los efectos del cambio climático en las disponibilidades hídricas de las cuencas vulnerables.

En este lineamiento se incluye también al repoblamiento ganadero, que puede contribuir a enfrentar al cambio climático y a conservar las praderas altoandinas, pero también puede ser contraproducente para la sostenibilidad ambiental.  Que sea positivo dependerá de si se logran reducir las emisiones de metano del ganado a través de la mejora en la alimentación y otras técnicas que disminuyan la cantidad de gases de efecto invernadero por unidad de leche o carne producidos, y previniendo la sobreexplotación de pastos que ha sido uno de los factores para la degradación de suelos.

El Gobierno debe tomar conciencia de que el cambio climático y la degradación de los ecosistemas amenaza la viabilidad del país y es demasiado importante como para tener un rol accesorio en las políticas de Estado, particularmente en una actividad tan importante para la seguridad alimentaria de los peruanos como es la agricultura familiar. Esperamos que la Segunda Reforma Agraria incorpore en mayor medida estas temáticas para que el Perú pueda estar a la altura del reto.


[1] BID-CEPAL (2016) “La economía del cambio climático en el Perú: Impactos en el sector agricultura”. https://bit.ly/3EVokLZ

[2] UNEP (2019) “Nueva Década de la ONU para la Restauración de los Ecosistemas, una gran oportunidad para la seguridad alimentaria y la acción climática” https://bit.ly/3m7JuxW 

[3] Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de la Segunda Reforma Agraria https://bit.ly/3p7OENi

[4] R.M. N° 0080-2021-MIDAGRI,

[5] MIDAGRI (2021) “Avances , Retos y Prioridades del MIDAGRI – Medidas NDC”. Ponencia presentada en la semana climática 2021. 29 de setiembre 2021.

[6] MINAM (2021) , Plan Nacional de Adaptación.

[7]  Delgado-Zegarra J, Alvarez-Risco A, Yáñez JA. Uso indiscriminado de pesticidas y ausencia de control sanitario para el mercado interno en Perú. Rev Panam Salud Publica. 2018;42:e3. https://bit.ly/30Itk7y

[8] SINC. “Fertilizantes orgánicos contra el cambio climático”   https://bit.ly/323h5mZ

Sobre el autor o autora

Beatriz Salazar
Coordinadora del Programa de Cambio Climático del Centro Peruano de Estudios Sociales Cepes. Licenciada en ciencia de la información, con estudios en Derecho en la PUCP y estudios de Maestría en Ordenamiento territorial en a Universidad Mayor de San Marcos.

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