Minería informal: regulación y regímenes de verdad

(Foto: La Mula)

Escrito por Revista Ideele N°247. Febrero 2015

La desaceleración de la economía mundial desde el 2008 y sus efectos posteriores han generado tensiones políticas en diversos países. Los países que otrora eran presentados como el “modelo de desarrollo” para el resto del mundo enfrentan hoy tensiones internas que ponen en cuestión la viabilidad de los paradigmas de bienestar inaugurados hace más de 200 años. Esta crisis global le plantea al Perú tensiones particularmente complejas en dos dimensiones fundamentales para asegurar gobernabilidad y bienestar, a saber: medio ambiente y empleo. En este artículo discutimos los vínculos de ambas dimensiones, a través de un breve análisis de las políticas de formalización de la minería informal y las tensiones que se derivan de los intentos de regulación para satisfacer los imperativos de “desarrollo económico”, hoy en crisis.

La dimensión ambiental es uno de los ámbitos que más tensiones genera en el contexto actual de crisis. Por un lado, se evidencia que los sistemas ecológicos que sustentan la vida en general se encuentran amenazados y/o exhaustos (solo véase los reportes sobre los ecosistemas marinos y la devastadora responsabilidad humana), poniendo en riesgo el bienestar de especies sobre la tierra, incluida la humana. Por otro lado, la estructura global de producción y consumo no asume aun la finitud de los recursos naturales, siendo profundamente precario e inequitativo para distribuir eficientemente los recursos que la humanidad produce hoy a escalas sin precedentes.

Esta contradicción no es nueva y ya había sido advertida con mayor claridad por cuerpos de especialistas de espacios gubernamentales y multilaterales y por los movimientos sociales demandando justicia ambiental desde la década del 70; precisamente, cuando se gestaba un proceso global de desregulación económica, con el ascenso del neoliberalismo en Estados Unidos e Inglaterra. A pesar del avance progresivo de estos procesos de desregulación económica en el mundo, desde el ámbito de las políticas públicas se fueron gestando mecanismos de protección del ambiente. Sin embargo, dichos mecanismos se han visto permanentemente enfrentados con el imperativo del crecimiento económico y tributario de las teorías de la modernización. La desaceleración económica gestada desde el 2008 ha traído nuevas tensiones y el Perú no ha sido ajeno a ese proceso.

La dimensión del empleo también genera tensiones en todo el mundo. Europa y Estados Unidos han pasado por una crisis de empleabilidad que no se veía desde la década de 1930. El Perú sufre de una crónica condición de informalidad y de empleo de mala calidad, a pesar del crecimiento sostenido de nuestra economía en las últimas dos décadas. Si hace 20 años la informalidad era vista como una salida positiva a los límites de la economía formal (ya sea como “desborde popular” o como el “otro sendero” elegido por los peruanos marginados del sistema formal), hoy esta realidad es más compleja. Por un lado las economías informales son hoy funcionales a los procesos de acumulación de las economías formales; por otro lado, planteando serios retos a los procesos de seguridad interna, al establecer vínculos más fuertes con las economías ilícitas. Sin embargo, éste no es un problema cuyas raíces se expliquen exclusivamente por factores de política nacional, sino que se ven fuertemente influidos por procesos globales de desterritorialización de la producción, de ascenso del sector financiero especulativo y de consiguiente flexibilización y precarización del empleo.

Economía, sociedad y ambiente. Polanyi y una ruta de explicación
Las tensiones arriba descritas se relacionan de manera directa con un proceso interno de conflicto, propio del capitalismo, descrito y analizado por Karl Polanyi, y que se expresa en la tensión permanente del capital por “desimbricarse” de las regulaciones sociales, generando una especie de movimiento pendular que mueve a las sociedades entre los polos de la desregulación y la regulación. Con este marco, Polanyi explicaba las tensiones de la Europa del siglo XIX y mediados del siglo XX, entre el capital y el trabajo, cuyos resultados dieron lugar al establecimiento de Estados de bienestar y al nacimiento de un conjunto de regulaciones que protegían a la sociedad de los vaivenes de las economías de mercado.

Bajo los paradigmas de bienestar predominantes, las dimensiones ambiental y de empleo han sido vistas y/o representadas como contrapuestas, con la primera generando costos que en última instancia podría perjudicar a los trabajadores. Aunque éste es un dilema que viene siendo superado y cuestionado por las propias organizaciones de trabajadores en el mundo, aún tiene plena vigencia en nuestro imaginario y genera conflictos que son resueltos o procesados por cada país de maneras distintas. La minería informal es para el caso peruano un ejemplo paradigmático de esta situación.

El Estado ejerció una política de facto que en resumen ha significado un apoyo casi nulo a pequeños mineros y mineros artesanales en temas de financiamiento, comercialización y transferencia tecnológica

Minería informal: la síntesis de una contradicción estructural
Los procesos de desimbricación de lo económico, a los que hacía alusión Polanyi, se dan en distintos niveles (por ejemplo, nacional o local) y tiempos, y pueden generar respuestas totales o parciales de regulación, dependiendo del contexto político que se enfrenta. Los procesos de reimbricación son centralmente políticos y pueden afectar a unos más que a otros. Esa fue la dimensión más microscópica que tal vez Polanyi no exploró en detalle y que, para el caso peruano, se expresa de manera clara en los intentos de regulación de la minería informal: un ámbito en el que confluyen y colisionan esfuerzos por regular las dimensiones ambiental y de empleo.

En los últimos 20 años el Perú ha enfrentado un proceso de desimbricación parcial. Esto es, algunos sectores de la economía han logrado concesiones parciales de protección del Estado frente a procesos de liberalización que buscaban eliminar cualquier régimen especial que contradijera los principios de “autorregulación” del libre mercado. Estos han sido sectores con una mayor capacidad de incidencia política, basada no necesariamente en su poder económico sino más bien en grado de organicidad y movilización política.

El problema es que estos regímenes especiales de protección no han sido implementados de manera efectiva, en gran medida por las propias limitaciones que el paradigma del “Estado mínimo, y de rol subsidiario” le imponía al Estado peruano para ejecutar de manera más audaz y pragmática políticas de promoción de estos sectores legalmente reconocidos y protegidos. Las regulaciones en torno a minería informal, en los últimos 20 años, representan un caso paradigmático.

Por un lado, desde mediados de la década del 90 hasta el 2001, asociaciones de pequeños mineros hicieron una serie de esfuerzos de coordinación con agencias de cooperación como COSUDE y de movilización política de sus bases en todo el territorio peruano para que el Estado reconociera las condiciones sociales y productivas especiales, que los procesos de reforma (liberalización de la economía) emprendidos por el régimen de Fujimori no habían reconocido. Estos procesos de incidencia llevaron a que el Estado estableciera un conjunto de regulaciones para promover la inclusión y desarrollo de estos mineros. Sin embargo, entre el 2002 y el 2009, ya con una política oficial de promoción de este sector, el Estado ejerció una política de facto de “dejar hacer y dejar pasar”, que en resumen ha significado un apoyo casi nulo a pequeños mineros y mineros artesanales en temas de financiamiento, comercialización y transferencia tecnológica.

Bajo esta lógica estatal de “acción por omisión”, aquellos mineros con más acceso a capital (sea este legal o ilegal) aprovechaban de las condiciones de asimetría para incrementar su producción, respondiendo ante el Estado como pequeños mineros, sin que realmente lo fueran. Aquellos que sí trabajan como pequeños mineros o artesanales se veían sometidos a las condiciones informales de financiamiento y acceso a tecnología, que solo el mercado proveía. La pequeña minería se convertía entonces en un espacio con poco o nulo control de Estado y por tanto atractivo para aquellos que veían en esta actividad un espacio en el que los costos, sociales y ambientales no tenían que ser internalizados. Este es el terreno menos idílico de informalidad no previsto ni por Matos Mar ni De Soto.

La desregulación de facto de la pequeña minería entre el 2002 y 2009, se conjugó con el incremento significativo en los precios del oro desde aproximadamente el 2004, derivando en el crecimiento explosivo de la minería informal, en zonas como Madre de Dios, con los impactos ambientales y sociales ya conocidos. Las afectaciones a la sociedad generadas por estas actividades generaron demandas de políticas de regulación más efectivas. Desde el 2010 el Estado inició una serie de cambios en la legislación que han implicado un mayor intento de control de las actividades de minería informal, en un nuevo proceso (o intento) pendular de regulación.

Como señalaba Polanyi, los procesos de regulación no están necesariamente exentos de conflictos. Siguiendo además a Foucault , podríamos añadir que estos procesos de política implican también el ejercicio de relaciones de poder y la exclusión de ciertos aspectos de la realidad para establecer “regímenes de verdad”, conocimiento oficial y por tanto legitimidad.

En el caso de la minería informal peruana, estos intentos de regulación han hecho visibles las maneras tradicionales del Estado y sociedad peruanas para lidiar con el conflicto y el desacuerdo. Desde el lado de los conflictos, desde el 2010 y con mayor énfasis desde el 2012, el Estado peruano ha tenido una política más vertical y menos dialogante para reformular las políticas de formalización de la pequeña minería, desconociendo en ese camino a la complejidad de actores mineros, desde los que realmente eran pequeños o artesanales hasta lo que se hacían pasar por tales.

Desde el lado de la creación de regímenes de verdad, la manera en la que el Estado y la prensa han abordado y descrito la realidad de la minería informal hanservido para invisibilizarun problema mayor referido a los procesos de gobernanza de los recursos naturales. Uno de los problemas más ignorados durante los procesos de discusión en torno a los procesos de formalización, se refiere al sistema de otorgamiento de concesiones para el acceso a recursos naturales. Este ha sido un cuello de botella importante en el proceso de formalización, pero hasta ahora no ha sido tocado a profundidad por las implicancias negativas que una reforma a este nivel podrían tener sobre la gran minería. Por el contrario, la existencia de la minería informal ha servido para que la gran minería se posicione en el escenario nacional como “la minería que sí queremos los peruanos”, a pesar de los conflictos e impactos que su desarrollo ha generado en nuestro país.

La informalidad en minería y las acciones que el Estado y la(s) sociedad(es) peruana(s) han tomado para regularla no son por tanto una anomalía o fenómeno marginal, dentro de un supuesto marco armonioso de relacionamiento con nuestro entorno. Varios de los problemas que enfrenta esta realidad tienen directa relación con ese Perú de más de 10 años de continuo crecimiento del PBI. Es la punta de un iceberg más complejo que debemos analizar para no quedarnos en los síntomas e ir más bien a las raíces del problema.

Sobre el autor o autora

Lenin Valencia Arroyo
Sociólogo, magister en ciencias ambientales y políticas públicas. Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.

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