Escrito por Mario Zolezzi Chocano Revista Ideele N°250. Mayo 2015

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Hace poco más de un año, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), acordó invitar al Perú a participar de su Programa País, mecanismo de revisión y actualización de políticas públicas, uno de los pasos previos para que este grupo de las 34 economías que representan cerca del 80% del PIB global¹ considere la incorporación plena de nuestro país. Una de las primeras recomendaciones puntuales de las que hemos tenido noticia ha sido la revisión de los enfoques con que se aborda el desarrollo territorial, en particular la distinción entre lo rural y lo urbano.

Según INEI, que considera áreas rurales los poblados con menos de 100 viviendas contiguas (500 habitantes), actualmente el 74% de los peruanos vive en zonas urbanas y solo el 26% en zonas rurales. Para la OCDE, en cambio, es rural una zona con menos de 150 personas por kilómetro cuadrado, a más de una hora de viaje de las principales zonas urbanas. Así, si cambiáramos el modo de contar -y eso es lo que nos pide OCDE- resultaría que tenemos más población viviendo en áreas rurales de las que creíamos.

Ya hace una década, un estudio del Banco Mundial² advirtió que de utilizarse este criterio, en varios países de Latinoamérica -incluido el Perú- el número de las jurisdicciones consideradas rurales se duplicaría. Esto quiere decir que estamos subestimando la pobreza rural, y las necesidades de articulación de infraestructura y de servicios. En resumen, que contamos con información distorsionada para diseñar eventuales políticas de servicios y articulación territorial.

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El Perú se convirtió en un país urbano a mediados del siglo XX. Con un 35% de la población viviendo en áreas urbanas y una ciudad capital que apenas excedía los 500 mil habitantes, los espacios urbanos se mantuvieron estables hasta la década del 40. La presión demográfica era limitada y el suelo agrícola que rodeaba las ciudades del país mantenía un rol de servicio y vigencia económica.
Sería en el marco de los procesos de industrialización por sustitución de importaciones y de migración masiva del campo a la ciudad, en particular hacia Lima, que se transformaron notablemente los patrones de la ocupación del territorio y consecuentemente lo que se entendía como “urbano” y “rural”. Ahora, tras la gran explosión urbana de mediados del siglo XX, nuestro proceso de urbanización dejó de ser meramente cuantitativo, de acumulación demográfica en torno a recursos, para pasar a ser un proceso de carácter cualitativo. Uno con serias deficiencias.

El crecimiento de las ciudades se dio durante mucho tiempo de una manera más o menos espontánea y sin instituciones con peso y continuidad para orientar el proceso³. La idea de un crecimiento urbano ordenado y de municipalidades con un rol protagónico en ello es una exigencia que recién surge en la conciencia de las autoridades municipales y los urbanistas en las últimas décadas, postergado sucesivamente por graves crisis económicas, guerra interna y ajuste neoliberal.

Y pese al ciclo de bonanza económica con el que entramos al siglo XXI, no hemos logrado revertir el patrón heredado del sistema económico colonial, un esquema primario exportador continuado por casi doscientos años de vida republicana. Esta su racionalidad está inscrita en el territorio, evidenciada en un pobre sistema urbano de ciudades intermedias. Más que una red urbana, lo que hemos consolidado es un conjunto de islas urbanas⁴ en las que no se responde sino a las “reglas” de un liberalismo desbocado y sin objetivos y en las que los escasos logros de articulación, aunque muy significativos, se deben más bien a la penetración mercantil o a la economía ilegal que a la vocación de las políticas de estado⁵.

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El avance de las políticas neoliberales ha producido en nuestro país el mismo efecto que en el resto del mundo: la realidad a la que aludimos con los conceptos “Estado” y “ciudadanos” ha sido desplazada, y en gran parte sustituida por los de “sociedad de mercado” y “consumidores”. Con ello, las aspiraciones de un planeamiento urbano guiado por políticas públicas que asomaron en el último tercio del siglo XX han sido progresivamente reemplazadas por la demanda de acciones puntuales y fragmentadas que caracterizan la acción estatal y la movilización política en el siglo XXI.
En este contexto, nuestro urbanismo tiene un carácter más regulatorio o normativo que creador. Contamos con cientos de leyes y reglamentos que establecen preceptos sobre planes urbanos, zonificación, habilitaciones, control urbano, adjudicaciones, asentamientos informales, renovación urbana, construcción, etc. y al mismo tiempo adolecemos de un cuerpo verdadero de ordenamiento urbanístico-ambiental. Carecemos de planes de ordenamiento territorial de escala nacional y regional; y, además, es evidente el desorden e insuficiencia de los planes municipales (¡más de quince tipos de planes!) establecidos en la Ley Orgánica de Municipalidades.

Para esto, el Perú necesitaría al menos triplicar la cantidad de urbanistas y planificadores urbanos. Existen al menos 2000 puestos de trabajo en planificación y desarrollo urbano que no se pueden cubrir bien pese a la urgente necesidad de investigación, de elaboración de planes urbano regionales y propuestas que busquen enmendar o reorientar el crecimiento caótico que soportamos.
La informalidad -nuestra marca registrada- también ha jugado un rol en este devenir, dejando en letra muerta los pocos intentos hechos desde el Estado por intentar canalizar, ni siquiera el debate, sobre el papel de las ciudades, y sus necesidades de articulación interna. Y en los pocos casos en que, por ejemplo, se ha intentado orientar la expansión de las ciudades desde una perspectiva de conjunto, de uso racional del espacio y atendiendo a los diversos intereses inmobiliarios y de los sectores populares respecto al uso del suelo, éstos nunca han sido suficientes para contrarrestar la influencia de un mercado inmobiliario restrictivo y especulativo.

Imaginar la posibilidad de encausar políticas redistributivas para gestionar nuestro territorio -para reducir distancias entre la población con diferentes niveles de ingreso y calidad de vida- parece todavía una utopía, algo inalcanzable. La descentralización iniciada en 2002 no cumplió esta promesa y la política de sucesivos gobierno condenó a una existencia de papel avances en este sentido, como los propuestos para la descentralización fiscal desde los gobiernos regionales.

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Un aspecto prácticamente olvidado en la discusión pública sobre lo urbano es la localización y disponibilidad de terrenos para futuros programas de vivienda⁶. Evaluar la factibilidad económica de acceder a redes de agua potable, desagüe, electricidad y a vías de transporte suena lógico tratándose de inversión inmobiliaria mercantil, y de hecho es parte de los argumentos con los que el sector constructor presiona la regulación urbana. Y cuando hablamos de programas de vivienda de interés social, estos factores que debieran ser condicionantes para garantizar bajos costos, simplemente no son tomados en cuenta. Desde la perspectiva del interés público, la instalación de infraestructura urbana básica a costos comparativamente menores de unas zonas frente a otras, es uno de los elementos principales que debiera guiar la definición de las áreas de expansión. Tomar en cuenta medidas de previsión, seguridad de localización y características del terreno son otras razones importantes que se recuerdan solo cuando nos confrontamos con terremotos y otros hechos duros de la naturaleza.

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La urbanización ya ocurrida plantea la urgencia de revisar la asignación de usos y la ocupación del suelo, es decir, demanda un ordenamiento territorial que responda con eficiencia a los desafíos que supone el ordenamiento de facto. El ordenamiento territorial debiera ayudar a corregir la desigualdad en el acceso a recursos y la degradación ambiental, no solo para hacer viable el desarrollo local sino también para avanzar en la construcción de ciudadanía.

En esta vocación, es necesario diferenciar claramente entre las transferencias sociales, orientadas a garantizar igualdad de oportunidades en términos individuales, y las transferencias propiamente territoriales, cuya finalidad sería garantizar igualdad de oportunidades a las colectividades subnacionales en términos de bienes de consumo común, entre los cuales, desde el punto de vista financiero, la mayor cantidad seguramente correspondería a servicios de infraestructura básica para mejorar la calidad urbana (por ejemplo, un determinado consumo de agua potable que forme parte de la canasta social nacional). Definir políticas para las transferencias territoriales favorecería la compensación de desigualdades y avanzar en el proceso de una verdadera integración nacional, leída desde los territorios y no solo fragmentariamente desde su población.

¹Integran OCDE, entre otros, la Unión Europea, Canadá, Estados Unidos y Japón. Por América Latina, ya son miembros Chile y México. Los campos en los que establece relaciones de cooperación, y por tanto revisión de políticas, son: economía, comercio e inversiones internacionales, agenda social, educación, desarrollo territorial, ambiente, corrupción, administración pública, agricultura, empleo, políticas de competencia, políticas de ciencia y tecnología, entre otros.
²Beyond the city: the rural contribution to Development. http://bit.ly/1kA8cVl
³Excepcionalmente se han hecho algunos esfuerzos incompletos de planeamiento urbano para los sectores pobres o de bajos ingresos. El primero de ellos con la ley de barriadas 13517 y la posibilidad de crear urbanizaciones de interés social UPIS a inicios de la década de 1960; posteriormente durante el gobierno militar de Velasco con procesos interesantes como la remodelación de El Agustino en Lima o la creación de Villa El Salvador como una gran urbanización planificada y autogestionaria y hasta el caso de Huáscar en Canto Grande. Posteriormente están los proyectos desarrollados durante la administración municipal de Izquierda Unida durante la alcaldía de Alfonso Barrantes, con la creación de suelo para nuevos barrios para miles de familias en Huaycán, El Arenal de Canto Grande, el proyecto Laderas de Chillón en Lima norte o el reordenamiento urbano en Pampas de San Juan en San Juan de Miraflores.
⁴La primacía demográfica urbana de Lima respecto a las segundas ciudades del país es de una proporción superior a 10, superada en América Latina solo por Uruguay y Chile, lo que basta para mostrar nuestra pésima ocupación del territorio. Al menos 15 regiones del país cuentan, cada una, con menos de un millón de habitantes.
⁵Al respecto, ver Conexión y despegue rural. Instituto del Perú de la Universidad de San Martín de Porres, 2013 http://bit.ly/1PI7mEy
⁶No sólo olvidado sino menoscabada la posibilidad legal de garantizarlo desde una lógica descentralizada. Según advierte Red Muqui, la recientemente promulgada Ley 30327 (“Ley de Promoción de las inversiones para el crecimiento económico y el desarrollo sostenible”) desconoce las competencias que los Gobiernos Regionales tienen para la disposición de tierras eriazas de propiedad del Estado que se encuentre en sus jurisdicciones.