Escrito por Gino Costa Santolalla Revista Ideele N°253. Setiembre 2015

Ciudad Nuestra acaba de publicar su décimo cuarto libro desde su fundación el año 2007.Al igual que en sus anteriores trabajos, “Lima: ¿Cómo hacerla más segura?” combina diagnóstico y propuesta. Aquí un resumen de sus principales hallazgos y recomendaciones.

Lima, ciudad desguarnecida
La inseguridad es el principal problema de Lima, que presenta la sexta victimización por delincuencia más alta entre las capitales del continente y la tercera entre las sudamericanas, después de Quito y La Paz. La extensión del fenómeno delictivo explica la escasa confianza de los ciudadanos en la Policía, una de las más bajas en la región. Solo el 19,0% de los limeños sienten que pueden contar con esta institución; el 18,3%, que es accesible; y el 10,5%, que los policías tratan a todos los ciudadanos por igual. La alta victimización y la baja confianza en la Policía determinan los elevadísimos niveles de temor existentes.

A pesar de lo anterior, Lima no es una ciudad especialmente violenta. Entre los años 2011 y 2013, su tasa de homicidios fue de solo 4,8 por 100 000 habitantes; esto la ubica por debajo de la tasa nacional y como una de las tasas más bajas de las capitales del continente. Hay señales, sin embargo, de que la violencia viene creciendo como consecuencia de nuevas modalidades delictivas, especialmente el sicariato y las extorsiones. Además, las denuncias por violaciones sexuales y por lesiones se han incrementado, así como los delitos con arma de fuego, que pasaron del 5,7% en el 2011 al 7,6% en el 2013.

Todo esto explica la percepción de deterioro y el crecimiento de la insatisfacción con las políticas de seguridad ciudadana, que hoy alcanza a cuatro de cada cinco limeñas y limeños. En la base de la inseguridad reinante encontramos condicionantes institucionales y sociales. Entre los primeros, cabe mencionar la ausencia de vigilancia y patrullaje en buena parte de la ciudad, la frecuente impunidad y la extendida corrupción del sistema de justicia penal, así como la sobrepoblación carcelaria.

Menos de la mitad de los barrios de Lima (43,6%) cuentan con algún tipo de vigilancia pública. En ciertas zonas de la ciudad la situación es, todavía, peor. Así, en Lima Sur solo el 26,9% de los barrios tienen vigilancia; y en Lima Norte, el 28,8%. En Lima Centro, en cambio, el 63,1% cuentan con este servicio. El problema es principalmente de cobertura, pues la vigilancia es evaluada favorablemente por las dos terceras partes (65,4%) de los vecinos que cuentan con ella. Quizá lo que más llama la atención es que la cobertura de la vigilancia municipal es casi el doble de la policial, pese a que Lima tiene solo un sereno por cada 4,5 policías.

Entre las principales ciudades sudamericanas, Lima es, junto con La Paz, la más desguarnecida. La cuarta parte de sus habitantes (24,4%) manifiestan que la Policía nunca pasa por su casa; y el 45,1%, que lo hace muy rara vez. Es decir, 7 de cada 10 limeños viven sin vigilancia policial.

A la deficiente presencia policial se suma la caída de la organización vecinal para la seguridad ciudadana. Los barrios que cuentan con juntas vecinales se redujeron del 41,1% en el 2011 al 31,7% en el 2013, lo que fue acompañado por un descenso en el uso de alarmas comunitarias, que pasaron de cubrir al 34,7% de los barrios a proteger únicamente al 26,5%. En forma simultánea, la contratación de vigilantes particulares —en su mayoría informales— también se redujo, pues pasó del 38,5% al 25,1%.

El otro gran condicionante institucional es la elevada impunidad que existe en el sistema de justicia penal. Dos hechos lo grafican. Primero, el porcentaje tan bajo de delitos que se denuncian ante la Policía, que llegó al 13,1% en el 2013, luego de haber estado en 15,7% en el 2010. Entre las ciudades sudamericanas más importantes, Lima y La Paz muestran los niveles de denuncia más bajos. El 60,5% de los limeños víctimas de un delito no lo denunciaron porque pensaban que la Policía no habría hecho nada; y el 26,9%, porque desconfían de ella. Segundo, los aún más bajos niveles de satisfacción entre quienes formularon una denuncia.

Solo uno de cada 20 (4,9%) denunciantes manifestó haber obtenido un resultado positivo. Probablemente ello explique por qué nuestro sistema de justicia es percibido, junto con el de Caracas, como el peor de América del Sur. Un escaso 8,4% de limeños consideran que la justicia suele castigar correctamente; el 6,1%, que impone castigos justos; y el 2,2%, que sentencia de manera expedita.

Durante la última década, las condiciones socioeconómicas en la capital mejoraron significativamente, lo que no ha impedido que se produzca un deterioro de la seguridad. Esto parece indicar que los factores determinantes son los condicionantes institucionales. No obstante, existen condicionantes sociales que también deben ser atendidos por una política integral. La encuesta a sentenciados privados de libertad nos ayuda a identificar cuáles son los principales condicionantes, pues los limeños sentenciados por un delito provienen, en una proporción elevada, de hogares y barrios violentos, en algún momento abandonaron la escuela y, cuando fueron detenidos, contaban con un empleo precario. Llama la atención que una quinta parte (21,8%) alguna vez pasó por las Fuerzas Armadas, la mayoría por el servicio militar. También facilitaron la comisión de sus delitos el consumo de drogas ilegales y alcohol, así como el uso de armas de fuego. Otros condicionantes que se deben considerar son el incremento del embarazo adolescente y de los hogares monoparentales con jefatura femenina, así como la emigración externa.

Lima, cómo hacerla más segura

• Con relación al gobierno de la seguridad ciudadana: Fortalecer el Comité Metropolitano, incorporando a representantes de cada una de las mancomunidades existentes; convocar, por lo menos dos veces al año, a la Asamblea Metropolitana de Alcaldes; y adecuar la organización de la Policía, el Ministerio Público y el Poder Judicial a la estructura política de la ciudad. En el caso de la Policía, se deberá crear la Policía Metropolitana de Lima.

• Con relación a la información delictiva: Crear el Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana; integrar las estadísticas policiales y municipales en cada distrito; diseñar muestras distritales representativas de la Encuesta Nacional de Programas Estratégicos (ENAPRES) para Lima y el Callao; y aplicar cada tres años laEncuesta Nacional a Privados de Libertad (Sentenciados).

• Con relación al Serenazgo Metropolitano: Hacerlo realidad a partir de la constitución de serenazgos sin fronteras en las mancomunidades municipales; diseñar, en el Centro Metropolitano de Formación y Capacitación de Serenazgo (CEMFOCAS), un curso básico obligatorio para todos los serenos de Lima, de una duración no mayor de tres semanas; y crear un mecanismo de transferencia de recursos a los municipios que presentan mayores problemas de seguridad.

• Con relación a la cooperación de la Policía con los municipios: Adecuar las jurisdicciones policiales a las de los distritos y designar en cada uno de ellos a un único jefe policial, responsable de todos los servicios de prevención e investigación criminal; poner en manos de los nuevos jefes policiales distritales todos los recursos humanos y logísticos del Escuadrón de Emergencia, de Los Halcones, del Escuadrón Verde y de los grupos Terna, entre otros; incorporar gratuitamente a efectivos policiales en todos los vehículos de los serenazgos, así como en los centros de control y comunicación municipal, durante las 24 horas del día; integrar todos los recursos humanos y logísticos de los serenazgos y la Policía en un solo plan de patrullaje distrital, dirigido por el jefe policial en coordinación con el gerente de seguridad ciudadana del municipio; y establecer la evaluación periódica del jefe policial distrital por parte del alcalde respectivo, así como facultar a este último para que participe en la selección de dicha autoridad y solicite su remoción cuando corresponda. Además, para mejorar la cooperación policial con los municipios, se deberá acabar con el régimen laboral de 24 x 24 y restablecer la exclusividad del servicio, así como superar la inequidad entre distritos en el despliegue de los policías.

• Con relación a la prevención social: Diseñar una política de prevención social que enfrente la deserción escolar, la violencia en los hogares y en los barrios, y el consumo de drogas ilegales y alcohol. Especial atención se deberá otorgar a las intervenciones integrales en los barrios de Lima y el Callao que muestran una mayor inclinación y exposición criminógena, así como a la generación de oportunidades para los jóvenes en riesgo.

• Con relación a la prevención comunitaria: Fortalecer el trabajo de organización comunitaria de la Policía, especialmente de las Oficinas de Participación Ciudadana (OPC) de las comisarías; equipar a las juntas vecinales; crear un sistema de alerta integrado por vigilantes privados, taxistas y mototaxistas, comerciantes, comunidad educativa y trabajadores municipales; y establecer registros municipales y programas de capacitación para los vigilantes informales.

• Con relación a las armas de fuego: Crear el Registro Nacional de Gestión de Información (RENAGI) de la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil (SUCAMEC); consolidar la implementación en Lima del Sistema Automatizado de Identificación Balística (IBIS); incrementar la incautación policial de armas de fuego que están en manos de los delincuentes, y asegurar que estas sean registradas y remitidas a la SUCAMEC; evitar que las armas de los policías y vigilantes privados se pierdan o alquilen y, eventualmente, pasen a manos de la delincuencia; y prohibir que el personal policial haga disparos al aire, pues las balas perdidas siguen causando víctimas mortales.

• Con relación a la persecución penal: Crear divisiones de investigación criminal (DIVINCRI) en los 43 distritos de Lima, con una fiscalía penal con sede en cada uno de ellos; crear en cada distrito un juzgado penal y uno de paz letrado; y constituir, en la Dirección Ejecutiva de Investigación Criminal y Apoyo a la Justicia de la Policía, una unidad contra el crimen organizado, que otorgue prioridad al sicariato, a las extorsiones y a los mercados de bienes robados, y que cuente con equipos para realizar escuchas legales, un laboratorio de criminalística y un sistema de protección de víctimas, testigos y colaboradores eficaces, así como con una base de datos interconectada con las DIVINCRI.

• Con relación a la rehabilitación y reinserción social de los infractores: Ampliar la capacidad de albergue con cuatro penales más para la población penitenciaria de Lima y el Callao, que sigan el modelo de penal escuela-taller; llevar a escala metropolitana los programas integrales de tratamiento; implementar el sistema de vigilancia electrónica personal; instalar bloqueadores de celulares en todos los penales; constituir programas de asistencia pospenitenciaria; formular un programa presupuestal para implementar el Plan Nacional de Prevención y Tratamiento de Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal 2013-2018; crear tres nuevos servicios de orientación al adolescente (SOA); y llevar el programa Justicia Juvenil Restaurativa del Ministerio Público a los distritos con problemas de violencia.