Escrito por Revista Ideele N°267. Febrero 2017
Todo aquel que acuda al litoral peruano puede ser testigo de que algunas playas están en camino de ser propiedades privadas y otras ya tienen esa condición. Sea mediante el establecimiento de controles (garitas) en las vías de acceso al litoral, o bien directamente a través de la apropiación o adquisición de terrenos y construcción de inmuebles (casas de playa, hoteles, restaurantes) paralelos a la orilla del mar, el hecho es que quienes sostienen que las playas son bienes de dominio público e intransferibles son ajenos a la realidad. Es más, apenas hace unos meses, cuando la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN) adoptó la inédita decisión de recuperar el dominio público de algunas playas ubicadas en la costa norte del país, ninguna otra institución del gobierno le expresó su apoyo; todo lo contrario, ante la protesta de los moradores, en octubre de 2016, el entonces ministro de Vivienda y Construcción, Edmer Trujillo, ordenó a la SBN paralizar todas las acciones administrativas y judiciales orientadas a la recuperación de la propiedad de las playas del país porque, a su juicio, no se ajustaban a la realidad1. Tan solo este hecho demuestra que nos hallamos ante un problema histórico cuya solución debe considerar el plano cultural, jurídico y político del asunto.
La apropiación de terrenos de playas es un problema histórico, no es una novedad en el Perú. Históricamente, se ha ocupado o adquirido espacios en este sector, aprovechando la falta de restricciones o con la directa intervención del gobierno de turno. Hasta 1924, los terrenos de playa, como cualquier otro inmueble que se consideraba que no tenía dueño, eran primero ocupados y luego se formalizaba el derecho. En 1924, se aprobó la ley 4940, que intentó por primera vez regular dicho asunto, facultando al gobierno a vender terrenos contiguos al litoral, directamente sin remate, siempre que se ubiquen a una distancia mayor de cincuenta metros de la línea de alta marea. Siete décadas después, en 1997, otra ley, la Ley 26856, endureció el régimen anterior, estableciendo que la zona de playa más la franja de 50 metros de ancho paralela a la línea de alta marea eran bienes intransferibles e imprescriptibles, mientras que otros 200 metros más ubicados a continuación de la franja costera tienen la condición de zonas de dominio restringido. Seguidamente, la propia ley 26856 precisa que la zona de dominio no aplica para terrenos adquiridos antes de 1997 y tampoco en aquellos sujetos a la jurisdicción de Cofopri. Ahora bien, ¿se han cumplido estas normas?, ¿cuántos terrenos de playa fueron vendidos por el gobierno a partir de 1924, respetando la franja costera de 50 metros, y cuántos otros son resultado de ocupaciones y procesos de prescripción y formalización (Cofopri) durante el siglo XIX y XX? Se desconoce la cifra exacta. Según la SBN, solo entre Tumbes y Lambayeque, existían 67 km de la franja costera que se encontraban ocupados por particulares, mientras que otros 103 km de la zona de dominio restringido presentaban la misma condición en 20122.
El problema que acabamos de resumir tiene una explicación cultural, porque no son únicamente las playas las que han sido objeto de apropiación en nuestro país, sino cualquier inmueble de dominio público, sin dueño conocido, con algún problema de titularidad en el derecho (falta de título de propiedad), sin registro, o cuyo propietario no tiene los medios económicos o los contactos para hacer valer su derecho administrativa o judicialmente. Así ocurrió en la época de las haciendas cuando éstas se apropiaron o adquirieron fraudulentamente las tierras de indígenas, gracias a lo cual se expandieron. Ocurre ahora con las denuncias de tráfico de terrenos públicos o privados, que además involucran la cooperación de funcionarios del Estado. En síntesis, existe una práctica cultural detrás de la ocupación de las playas del país, pero que en este caso concreto es, además, elitista, porque por las características del terreno y el tipo de entorno, quienes suelen ocupar estos espacios son las clases más acomodadas y el inversionista privado, no con propósitos de vivienda sino de esparcimiento. Los más perjudicados con esta práctica son los antiguos residentes, sean pescadores o moradores de centros poblados contiguos al litoral, que son desplazados o deben superar obstáculos para acceder al lugar.
“El problema que acabamos de resumir tiene una explicación cultural, porque no son únicamente las playas las que han sido objeto de apropiación en nuestro país, sino cualquier inmueble de dominio público, sin dueño conocido”.
También existe una explicación jurídica. A la ya comentada falta de restricciones legales hasta 1997, se suma las dificultades de verificación de la regularidad de las transferencias de derechos sobre terrenos de playa. Por tratarse de zonas ubicadas fuera del perímetro urbano o del área de influencia de las grandes ciudades, los documentos que utilizan los actuales propietarios o posesionarios de terrenos de playa son, por lo general, títulos privados, constancias expedidas por autoridades locales, escrituras imperfectas otorgadas por jueces de paz o títulos entregados por Cofopri. La antigüedad de muchos de estos documentos, la pérdida de otros tantos, la dificultad de determinar su fecha exacta, o la ausencia de controles posteriores sobre su contenido es un obstáculo difícil de sortear a la hora de rastrear el origen de las transferencias, de distinguir cuáles son documentos legítimos y cuáles son fraguados, e incluso casos de simulación. Hace poco tiempo, en 2011, se condenó a once años de prisión a funcionarios de Cofopri, y a un grupo de particulares, por estar involucrados en la venta irregular de 30 hectáreas de playas ubicadas al sur de Lima3.
Pero sobre todo el problema tiene un trasfondo político. Ningún gobierno peruano en las últimas dos décadas ha tomado con seriedad la recuperación de las playas en beneficio de la comunidad. Esta actitud tampoco es exclusiva de nuestro país, pues es una actitud recurrente en la mayoría de países con litoral, excepto en España y Francia, cuyas leyes de costas de 1988 y de litoral de 1986, respectivamente, tienen a su disposición una cantidad importante de medios económicos y políticos para su cumplimiento. En el Perú el asunto no avanza. La SBN intentó concluir un diagnóstico del estado de ocupación de las playas, pero el Ministerio de Vivienda paralizó cualquier medida tendiente a recuperar propiedades obtenidas ilegal o ilícitamente en las últimas décadas. En realidad, no es porque se trate de proteger a los pescadores o comuneros locales. Los principales perjudicados con una medida firme de recuperación de playas son los dueños de casas de playas, hoteles y clubes. Nos referimos sobre todo a empresarios, políticos, personajes famosos, entre otros.
Dicho ello, ¿qué nos queda? Criticar la práctica cultural consistente en patrimonializar o capitalizar el espacio público, exigir un diagnóstico nacional sobre la titularidad de terrenos en zonas de playa e insistir para que el gobierno utilice el diagnóstico para recuperar los kilómetros de playa ocupados indebidamente.
1 Véase El Comercio del 17 de octubre de 2016 y La República del 15 de octubre del mismo año.
2 Véase al respecto el documento titulado “Playas, desarrollo económico e inclusión social”, preparado por la SBN en 2012. Disponible en: http://www.sbn.gob.pe/documentos_web/descarga_online/memoria_superintend…
3 Véase al respecto el reportaje de IDL Reporteros, disponible en: https://idl-reporteros.pe/el-millonario-regalo-de-cofopri/
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