Escrito por Pedro Ferradas Mannucci Revista Ideele N°277. Marzo 2018

Damnificados y afectados

De acuerdo con el INDECI, las personas que perdieron totalmente sus viviendas son denominados damnificados y los que sufrieron otro tipo de pérdidas, sea por destrucción parcial de sus viviendas o pérdidas de sus medios de vida, son denominados afectados. Así, en su informe de octubre del año pasado se tienen los estimados siguientes: Piura (97,708 damnificados y 427,693 afectados), La Libertad (79,623 damnificados y 386,521 afectados), Lambayeque (44,634 damnificados y 139,312 afectados) y Áncash (25,225 damnificados y 125,512 afectados).

Se estima asimismo la destrucción de 50,154 hectáreas de cultivos que afectaron principalmente a La Libertad y Piura y 22674 kms de canales de riego que afectaron principalmente a Lima y Piura. El daño de infraestructura social a nivel nacional incluye 4.391 kms de carreteras destruidas y 11.761kms de carreteras afectadas; 3.956kms de caminos rurales destruidos y 41.180kms afectados; 489 puentes destruidos y 881puentes afectados; 354 instituciones educativas dañadas y 3.266 afectadas; 64 establecimientos de salud destruidos y 1.044 afectados.

En resumen, podemos distinguir una afectación general derivada de la destrucción de carreteras, puentes y establecimientos gubernamentales de salud y educación; y otra más directa en las familias, generalmente las más pobres, en la medida que tiene impacto en la vivienda, y los medios de producción agropecuaria, en particular los cultivos, los canales de riego y los caminos rurales.

El Plan de reconstrucción se basó en una información de los daños causados por las inundaciones que no es coincidente con los datos del INDECI que hemos referido. Esto tiene implicancias; por ejemplo, en comparación con la información de daños de Indeci, lo proyectado por la Autoridad para la RCC solo cubriría el 55% de las carreteras dañadas y el 44% de puentes dañados; de las 58271 viviendas destruidas según estimación del INDECI, el Plan de reconstrucción ha previsto reconstruir 45,613. En el Plan se ha previsto reconstruir 2 638 kilómetros de carreteras, 7 095 de caminos y 192 puentes, lo que resulta ser también menos de lo estimado por el INDECI.

El Plan de reconstrucción

El objetivo principal del Plan de reconstrucción con Cambios es reconstruir la infraestructura que existía y plantear estándares más exigentes para las nuevas construcciones que resistan posibles futuros desastres. Se trataría pues de reconstrucción con gestión de riesgo.

El Plan tiene un horizonte temporal de tres años que podría extenderse un año más (Ley 30556). Estos plazos, desde el punto de vista de la recuperación de la infraestructura social destruida o dañada, resultan insuficientes si consideramos las experiencias en otros países, en los que el horizonte temporal usualmente es de una década o más. También en otros países los planes de reconstrucción tuvieron una lógica diferente, pues trascendieron varios gobiernos y se articularon con los planes de desarrollo de mediano y largo plazo.

El Plan de reconstrucción, que considera una inversión de S/25,655 millones, se centra principalmente en la rehabilitación y reconstrucción de infraestructura dañada por El Niño costero (77% del total), “la  Prevención” (21% del total) y el fortalecimiento de capacidades de aquellas entidades públicas a cargo de la gestión del portafolio de inversiones que forman parte de la reconstrucción con cambios. Se ha previsto ejecutar más de 5 mil proyectos de infraestructura, principalmente a través de los Ministerios. La mayoría de tales proyectos serían asignados al sector transporte (50%).

Se ha considerado dos modalidades: Obra Pública Tradicional (OPT) y Obras por Impuestos (OxI). En el primer caso, las obras tienen una adjudicación simplificada, un mecanismo” ágil” que dura 45 y 60 días desde la convocatoria y publicación de bases hasta el otorgamiento de la buena pro. En el segundo caso, las OxI para la Reconstrucción, el procedimiento sería mucho más rápido, pero requiere el nuevo reglamento que será aprobado próximamente por el Ministerio de Economía y Finanzas.

Uno de los principales cuestionamientos al Plan de reconstrucción fue lo relativo al incumplimiento del principio de subsidiaridad considerado en la legislación nacional sobre Gestión de riesgos. En lo esencial, el Gobierno central  define y prioriza los proyectos y montos de las obras a ejecutarse, y asigna a los ministerios la responsabilidad de contratar a las empresas ejecutoras. Solo marginalmente intervienen los gobiernos regionales y municipales, presentando propuestas, diseñando algunos expedientes técnicos y si es que su ejecución de gasto en el 2015 y 2016 superó el 75% de lo presupuestado podría implicarse más en la ejecución. (Menos del 10% de las municipalidades en el caso de Lambayeque superaron esta valla). La renuncia de Pablo De la Flor como autoridad de la reconstrucción se debió a las tensiones existentes con las autoridades regionales; mientras que estas cuestionaban la lentitud en el proceso de reconstrucción, De la Flor cuestionaba la gestión de los Gobiernos Regionales en la ejecución a su cargo.

Edgar Quispe, la nueva autoridad de la reconstrucción, sostuvo reuniones con las autoridades locales y regionales, proporcionando información general sobre los proyectos y escuchando sus demandas. Poco después, a fines del 2017, la PCM aprobó un Decreto Supremo (091-2017-PCM) mediante el cual algunas municipalidades (en Piura, Paita y Veintiséis de Octubre) pueden ejecutar obras de pistas y veredas. Y el 8 de febrero de este año el DS 016-2018-PCM incorpora como ejecutor del Plan de reconstrucción para pistas, veredas y camino vecinales a las Municipalidades Provinciales y Distritales de Piura, Lima, Arequipa y Ayacucho y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones a la Municipalidad Metropolitana de Lima. Estos DS nos llevan a dos preguntas: ¿por qué unos gobiernos locales y regionales y no otros? ¿Estamos ante un cambio inicial en la política de la ARCC?

De acuerdo con el director de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, a la fecha, se han realizado transferencias por más de S/ 1,600 millones en capacidades y prevención de distintos ríos a lo largo de la Costa. Las “obras de prevención”, según el Minagri, incluyen encauzamiento y defensas ribereñas, siembra y cosecha de agua, así como estudios para presas, diques y pozas. Las obras de reconstrucción de la infraestructura hidráulica dañada por El Niño Costero comprenden bocatomas principales, canales de derivación, drenes colectores principales, pozos tubulares, entre otras.

Se ha ejecutado y previsto ejecutar proyectos de limpieza de causes, de construcción de la carretera costanera Sechura-Talarao; la adquisición de equipos como los hidrojet, para que las empresas de agua y saneamiento puedan afrontar eventuales inundaciones. 

Esto nos lleva a algunas interrogantes: ¿hasta qué punto la limpieza de los causes que debe hacerse todos los años no deberían estar en los gastos regulares del sector o entidad correspondiente? ¿Cómo se ha supervisado “obras” que son rápidamente modificadas, sino desaparecidas con la crecida de los ríos? ¿Hasta qué punto la construcción de una carretera o el equipamiento de las empresas debería ser parte de la reconstrucción?

Lo que subyace es un concepto extremadamente amplio de la reconstrucción con cambios; el límite no está suficientemente definido.

Otro tema clave en el programa de reconstrucción está referido a la entrega de bonos para la reconstrucción de viviendas, sea para familias que reconstruyen en el mismo lugar o a familias que adquirirán viviendas en alguno de los programas promovidos por el Ministerio de Vivienda para tal fin. El problema en este caso es que la oferta de viviendas no contempla la reconstrucción progresiva, que viene a ser la estrategia más apropiada y aceptada por las familias más pobres. Para ello se podría destinar lotes de vivienda más amplios y ejecutar las obras con participación de los beneficiarios y con dirección técnica y recursos asignados por el Plan de reconstrucción.

Un tercer tema tiene que ver con la insuficiencia de los mecanismos de recuperación de los medios de vida, donde los retos van desde las opciones de empleo temporal hasta el acceso a subsidios y créditos hoy restringidos. Es el caso de las mujeres artesanas, los pequeños productores agrarios y los que tienen empleos inestables o están desempleados.

Un cuarto tema tiene que ver con la gestión de riesgo. Ello no solo implica obras sino el fortalecimiento de las capacidades y roles institucionales y la capacitación en gestión de riesgo de la población implicada en la reconstrucción.

El 9 de febrero último tuvo lugar en el distrito piurano de Catacaos la audiencia descentralizada programada por la Comisión Especial Multipartidaria de Seguimiento al Proceso de Reconstrucción de las Zonas Afectadas por el Niño Costero del Congreso. Estuvo presente el director de la Autoridad para la Reconstrucción Con Cambios (ARCC), Edgar Quispe, quien durante su exposición repitió el listado de obras que presentó hace tres semanas durante una conferencia ofrecida en Piura. Los alcaldes de Catacaos, Juan Cieza y Cura Mori (principales zonas afectadas por las lluvias del año pasado) cuestionaron que se haya dejado de lado obras prioritarias en sus distritos. El alcalde de Cura Mori afirmó: “esta es la octava vez que escucho un listado de obras, pero hasta ahora no hay trabajos concretos, ni ayuda a Cura Mori”.

Avances y dificultades

Los plazos deberían ser los más breves posibles en lo que respecta a la recuperación de las viviendas y los medios de vida, pues los más pobres son los más impactados y los que tienen más urgencia y menos recursos para  recuperarse. Sin embargo los que han perdido sus viviendas vienen soportando por varios meses precariedades extremas, mientras que los proyectos en marcha para la reconstrucción de viviendas encuentran un sinnúmero de dificultades y postergaciones. Es también el caso de los agricultores donde, según testimonio de algunas autoridades locales, no más del 10% de los afectados en Piura han recibido un bono del Estado.

Más allá de los montos previstos y el número de proyectos en trámite o ejecución a nivel nacional, la población del norte percibe que la Reconstrucción no marcha según sus expectativas.

Han pasado más de nueve meses desde las inundaciones y si bien en las últimas semanas se ha reducido el número de albergues temporales gracias a la asignación de un monto que permite alquilar viviendas a los damnificados, unas 800 familias del caserío San Pablo de Catacaos viven aún en un campamento a la altura del kilómetro 984 de la Panamericana Norte.

Las pistas dañadas son otro asunto pendiente en esta región. Las carreteras Sullana-Talara y Piura-Catacaos, así como la pista de la avenida Progreso, en el distrito de Castilla, son un dolor de cabeza para los conductores locales y turistas. No obstante, recién el 11 de diciembre el ministro de Transportes y Comunicaciones, Bruno Giuffra, colocó la primera piedra de los trabajos de rehabilitación.

Entre los más críticos a lo avanzado están los representantes de los colegios de ingenieros. El decano del Colegio de Ingenieros de Piura, Hugo Garcés, afirmó que si se habla de reconstrucción, tendría que decir “lo que se hizo en forma tímida es un trabajo de prevención y alguna rehabilitación de pistas, pero eso es insuficiente”. El decano del Colegio de Ingenieros de Lambayeque, Carlos Burgos, señaló que el retraso evidenciado en el proceso de reconstrucción es excesivamente lento y que el 10% de avance lo pone de manifiesto. “Deberíamos estar en un 20% o 25%”, aseveró. Por su parte, el decano del Colegio de Ingenieros de La Libertad, Luis Mesones, lamentó que el gobierno regional no haya aceptado el apoyo del ente que dirige para acelerar la ejecución de expedientes técnicos. Mesones agregó que planteará al director de la ARCC, Edgar Quispe, que el colegio que dirige sea veedor de los procesos de selección de las empresas que harán los trabajos.

En realidad la priorización de las obras parece ser un asunto pendiente en la medida en que los gobiernos locales y regionales presenten más propuestas.

Riesgos  y corrupción

Recientemente la Contraloría identificó 297 “riesgos” en las obras de reconstrucción en marcha, de los cuales el 45 % corresponden a Piura, seguidos por La Libertad y Tumbes. Entre los mayores “riesgos” hallados figuran incumplimientos del contratista y deficiencia del expediente técnico.

De los 32 informes emitidos por la Contraloría en Piura, 16 corresponden a obras supervisadas por el Gobierno Regional; 13 por el Ministerio de Agricultura, a través de la oficina de Agrorural; y 3 por la Municipalidad provincial.

La contraloría ha hecho una convocatoria a fin de promover la participación ciudadana en el seguimiento de las obras de reconstrucción mediante las veedurías ciudadanas donde se estima que participarían 4 mil personas. Se trata de una iniciativa compartida con la Mesa de Concertación y lucha contra la pobreza y algunas ONG[1].

Algunas reflexiones finales

1. La Reconstrucción con Cambios resulta ser mucho más complicada que lo que se previó. El diseño centralizado de la misma ha evidenciado limitaciones y retos significativos, más allá del número de proyectos y el monto presupuestado.
2. Una primera limitación es no haber convocado suficientemente a las distintas entidades regionales y locales, incluidos los colegios profesionales, las universidades, y las ONG. En las distintas regiones existen instituciones y profesionales con conocimientos y experiencias valiosas, que bien podrían aportar al proceso de reconstrucción en general.
3. Una segunda  limitación es la carencia de una priorización social tanto en los plazos como en las obras. La vivienda y la reconstrucción de los medios de vida debió tener plazos más breves para evitar el sufrimiento de los más pobres. Se hace necesario evaluar hasta que punto los programas tradicionales gubernamentales son suficientes y si tales soluciones se corresponden con las necesidades de los más pobres. Se deberían buscar algunas soluciones que permitan mejorar los ingresos de los más pobres o que impliquen la participación de la población como es la autoconstrucción dirigida o la dotación de recursos presupuestales para programas de  recuperación de canales secundarios  y caminos rurales. Algunas ONG e instituciones internacionales tienen experiencia en ello.
4. Un primer reto de la Reconstrucción tiene que ver con la carencia de estrategias más integrales; el cambio no puede ser limpiar los causes o reconstruir muros, el cambio solo puede ser tal si se tiene estrategias de gestión de riesgos con una perspectiva de cuencas. El manejo de los riesgos no puede hacerse solo en el entorno inmediato donde ocurrieron las inundaciones, se requiere de opciones de retención o derivación de las aguas en las cuencas medias y altas, como bien se ha priorizado en el Gobierno Regional de Piura.
5. Un segundo reto está referido a los riesgos de corrupción. Existen muchos porque muchas son las obras a realizarse e insuficientes los mecanismos de control tradicional; las iniciativas de participación ciudadana constituyen un avance significativo para prevenir tales riesgos. Estas deben implicar a las instituciones y complementarse con las iniciativas de la Contraloría de hacer convocatorias individuales.
6. Un tercer reto es el de la planificación. ¿Cómo articular la reconstrucción con los planes de desarrollo? Cómo tener una planificación territorial libre de la especulación de suelos y de la corrupción? ¿Cómo incorporar la Reconstrucción en la Estrategia y el Plan Nacional de Gestión de riesgos? Las ciudades del norte carecen de un plan de manejo territorial que podría incorporar la reconstrucción y la gestión de riesgos.
7. Un cuarto reto es el de la institucionalidad. Los roles y competencias de las autoridades e instituciones definidos por las leyes han sido modificados tanto en el contexto de la emergencia como en la reconstrucción, debilitando el protagonismo de las instituciones especializadas como son el INDECI y el CENEPRED. Es pues necesario reconstruir la institucionalidad o en su defecto modificar la normativa vigente.

Un reto final es el descontento de la población, que puede ser exacerbado en contextos electorales y crisis políticas como las que vivimos recientemente. Se hace necesario establecer mejores mecanismos de información, diálogo y negociación para la priorización de obras y otras acciones, lo que puede ser facilitado por la Mesa de Concertación y lucha contra la pobreza o por las distintas redes e instituciones implicadas, como es el caso de los colegios profesionales y las conferencias de desarrollo social, entre otras.

(REVISTA IDEELE N° 277, FEBRERO DEL 2018)

[1]  Diario Gestión 09/02/2018