Escrito por Eduardo Zegarra Revista Ideele N°304. Junio-Julio 2022

El Perú viene enfrentando desde hace ya algún tiempo una severa crisis alimentaria no atendida. Esta se inició en los primeros meses de la pandemia en abril-mayo del 2020.  Una encuesta que realizó el INEI a mediados de mayo de ese año en Lima Metropolitana arrojó que, durante la semana previa, un 14% de hogares no había comprado ni una vez alimentos con proteína animal.  La mayor restricción era de tipo económico, debido al fuerte deterioro en los ingresos de la población.  Otra encuesta, esta vez del IEP también en mayo del 2020, arrojó que un 78% de los hogares peruanos tuvieron que ajustar su alimentación en cantidad, calidad e incluso dejar pasar comidas por falta de recursos económicos.

Una crisis silenciosa

La respuesta gubernamental al inicio de la crisis alimentaria en el marco del COVID-19 fue marginal, prácticamente inexistente, no se formularon medidas ni políticas específicas para enfrentar el tema.  Pese a persistentes llamados de la sociedad civil y de diversos gremios agrarios para la conformación de una comisión de emergencia agraria y alimentaria, el asunto no llamó mucho la atención del gobierno de Martín Vizcarra.  

Lo cierto es que con el transcurso de los meses de dura pandemia la crisis alimentaria se siguió profundizando de manera silenciosa.  La aparición de cientos, y luego miles, de ollas comunes en Lima Metropolitana y otras ciudades fue una clara evidencia de este proceso.  Ante eso, el Estado peruano mostraría indiferencia, careciendo, por ejemplo, de instrumentos básicos de medición de la inseguridad alimentaria de la población que le permitan diagnosticar y actuar.  El INEI no volvió a preguntar sobre la situación alimentaria de la población en el contexto de la pandemia, ni tampoco lo haría cuando el daño de la pandemia empezó a amainar.  El tema no se instaló en las políticas públicas ni en las prioridades de gobierno para encarar un problema creciente de inseguridad alimentaria de la población peruana.

Durante el gobierno de transición que liderara Francisco Sagasti, el tema alimentario empezó a ser tratado de alguna forma a raíz de la mención de la noción de “Hambre Cero” en su discurso  de asunción de mando, aunque con serias limitaciones operativas. No hubo una adecuada identificación de la magnitud del problema alimentario ni de sus consecuencias.  Es cierto que la prioridad del gobierno de Sagasti fueron las vacunas (algo que felizmente funcionó), pero temas de fondo como el de la alimentación, siguieron sin recibir adecuada atención gubernamental.

Durante la primera mitad del año 2021 entraríamos a un periodo de aguda polarización política y social, del cual saldría elegido como presidente de la República el señor Pedro Castillo.  Aunque el tema alimentario apareció esporádicamente en algunas de los debates electorales de la primera y segunda vueltas, la gestión de Pedro Castillo se iniciaría en agosto del 2021 sin mucha idea ni propuesta concreta sobre el tema, y sin sospechar que éste se convertiría en uno de los desafíos más importantes de su gobierno.

Tras cuernos palos

El año 2021 se suponía sería un año de recuperación económica. Y aunque empezó con cierta mejora en los primeros meses, pronto se sentiría con fuerza el impacto negativo de la emergente crisis internacional de precios de combustibles, alimentos e insumos agropecuarios.  El Perú resultó particularmente vulnerable a este fenómeno de origen externo, y los altos precios internacionales de alimentos básicos como el maíz, trigo y soya se empezaron a reflejar rápidamente en una mayor inflación de alimentos (ver gráfico 1).

Gráfico 1

La inflación de alimentos y energía empezó a subir desde mayo hasta agosto 2021, cuanto inicia el gobierno de Castillo, y seguiría escalando a ritmo constante en los meses siguientes.  A partir de febrero de 2022 el aumento sería aún más empinado a raíz del conflicto bélico de Rusia con Ucrania (grandes exportadores de cereales y oleaginosas), y entre mayo 2021 y mayo 2022 alcanzaría un valor acumulado de 13%, el triple de la inflación acumulada de otros rubros de la canasta de bienes del Índice de Precios al Consumidor (IPC) de Lima Metropolitana. 

Este proceso inflacionario ha sido particularmente perjudicial para la seguridad alimentaria de los hogares considerados pobres y vulnerables.  Según INEI, los hogares pobres son los que cada año tienen un gasto per cápita igual o debajo de la línea monetaria de pobreza, mientras que los vulnerables, siendo no pobres, tienen alta probabilidad de caer en pobreza ante shocks de precios o ingresos. 

En 2021 la tasa de pobreza cayó de 30.1 a 25.9% con respecto a 2020, una recuperación parcial versus el 20.2% del 2019.  Esta recuperación, sin embargo, empezó a revertirse completamente en 2022 por el incremento de la inflación de alimentos, y es más que seguro que este año terminemos con una tasa de pobreza por encima del 30% otra vez.  Esto implica pasar de nueve a once millones de pobres, dos millones de personas más en pobreza de un año a otro, el mismo nivel de pobreza que tuvimos en el año pandémico de 2020. No es de extrañar, entonces, el enorme malestar social que se ha ido generando y acumulando durante el primer año del gobierno de Pedro Castillo.

La única medida que tomó el gobierno de Castillo para intentar amainar el problema ha sido exonerar temporalmente de IGV desde mayo de este año a algunos productos básicos como el pollo, huevos, pan, fideos y azúcar.  La medida ha tenido a la fecha un muy limitado impacto en reducir los precios de estos alimentos en un contexto de alta informalidad en la comercialización.  El gobierno actualmente viene anunciando (desde hace más de dos meses) el lanzamiento de un bono alimentario por un monto de 2,000 millones de soles, pero a la fecha no se sabe si éste contará con la aprobación del Congreso del presupuesto correspondiente, ni hacia qué sectores de la población se orientaría.

Cabe volver a decir que durante este periodo el Estado peruano ha seguido sin tener un instrumento oficial para la medición de la inseguridad alimentaria de los hogares.  A fines de 2021 el Programa Mundial de Alimentos (PMA), junto con MIDIS y MIDAGRI, aplicaron por primera vez una encuesta nacional orientada medir de manera formal la inseguridad alimentaria (en un contexto de emergencia alimentaria).  Se construyó un indicador de inseguridad alimentaria (ISA) en base a tres dimensiones de los hogares: (i) situación de la alimentación; (ii) vulnerabilidad económica; y (iii) estrategias de afrontamiento ante la crisis. 

La medición se hizo para octubre-noviembre del 2021 y arrojó que el 51% de hogares peruanos enfrentaban en ese momento una situación de inseguridad alimentaria.   Yendo a los componentes del ISA, un 19.2% de hogares registraron consumo deficiente de alimentos; un 48% situaciones de alta vulnerabilidad económica, y 81% utilizó una o más estrategias de afrontamiento de la crisis utilizando ya sean sus ahorros, reduciendo gastos esenciales o vendiendo activos. El panorama encontrado fue el de una altísima vulnerabilidad alimentaria de los hogares peruanos, estimándose que más de 15 millones de personas estaban en esta situación.

Cada vez más dependientes de importaciones

La crisis alimentaria peruana devela profundas debilidades en nuestro sistema alimentario.  En los últimos treinta años de modelo neoliberal hemos construido un sistema económico que ha incrementado de forma sustancial nuestra dependencia en la importación de alimentos básicos como los cereales, oleaginosas y lácteos; y hemos hecho poco o nada por promover nuestra agricultura doméstica de más de dos millones de unidades familiares en el campo que produce para el mercado interno. 

El Perú ha firmado tratados de libre comercio (TLC) con las dos potencias agrícolas mundiales más importantes, Estados Unidos (2009) y la Unión Europea (2013), que son además las que otorgan gigantescos subsidios a sus agricultores, sin haber negociado condiciones mínimas (simétricas) de protección a nuestros productores para el mercado interno, lo que pasaron a competir sin mayor apoyo con importaciones baratas y subsidiadas a granel (es decir una competencia totalmente desleal).  Un ejemplo del incremento de nuestra dependencia alimentaria se puede ver en el Gráfico 2.

Gráfico 2

La importación per cápita de maíz amarillo duro (principal insumo de la producción avícola) se incrementó en 137% entre 2009 y 2019; la de soya en 53% y la de trigo en 11%.  Igualmente, las importaciones per cápita de arroz crecieron en 187% y las de leche en polvo en 134%.  Los productos subsidiados por las grandes potencias agrícolas con las que firmamos estos TLCs han penetrado con cada vez más fuerza nuestro mercado interno, mientras nuestros productores de alimentos básicos (papa, maíz, arroz, leche, leguminosas) ven como sus precios e ingresos son bajos, inestables y muy poco rentables.

Hacia un país con soberanía alimentaria

Han transcurrido tres gobiernos desde que se inició la crisis alimentaria en el Perú y una constante ha sido la falta de respuesta adecuada desde las políticas públicas.  En ningún momento se ha aceptado conformar una instancia de alto nivel de carácter permanente para enfrentar el tema alimentario en forma seria.  Las pocas respuestas han sido improvisadas y cortoplacistas. 

El gobierno de Vizcarra, por ejemplo, no generó ninguna medida específica para afrontar el problema alimentario de la población durante los inicios de la pandemia, algo que fue demandado por muchas organizaciones de la sociedad civil y a la vista de la aparición de miles de ollas comunes.  El gobierno de transición de Francisco Sagasti, por su parte, intentó hacer algo, pero sólo atinó a crear un programa piloto (sin presupuesto adicional) dentro de una dirección de línea del MIDIS, al cual llamaron “Hambre Cero”, pero sin trascendencia para implementar políticas que estén a la altura del problema en cuestión.  Hace poco, el gobierno de Castillo conformó un grupo de trabajo (Comisión de Alto Nivel para atender crisis alimentaria y agricultura familiar), que supuestamente encararía el problema de la emergencia alimentaria y la crisis agraria (asociada a la falta de fertilizantes y otros problemas).  Pero el grupo es de muy corta duración (45 días) y no ha generado mayor capacidad de respuesta frente a los complejos problemas de la inseguridad alimentaria.

El tema alimentario es por definición multisectorial, multifacético, y requiere políticas y estrategias de corto, mediano y largo plazos articuladas y coherentes.  Nada de eso tenemos en realidad, y nuestro país sigue sufriendo serios problemas en el frente alimentario que no reciben mayor atención de la política pública.  Ni siquiera medimos la inseguridad alimentaria, ni tenemos instrumentos adecuados para enfrentar emergencias graves de alimentación como las que siguen golpeando a millones de peruanos y peruanas hoy en día. 

Ya es hora de que la alimentación ocupe un lugar central en las políticas públicas y discutamos en serio sobre las debilidades de nuestro sistema alimentario, la complicada dependencia alimentaria que tenemos y el secular abandono de nuestra agricultura familiar, que es la que nos alimenta día a día.  Es también momento de trascender el concepto tecnocrático de “seguridad alimentaria” para empezar a hablar de “soberanía alimentaria”, es decir, empezar a develar y cuestionar a los intereses monopólicos y mercantilistas detrás del supuesto libre comercio, y de sistemas alimentarios capturados por grandes corporaciones e importadores de insumos subsidiados.  Tenemos que apostar en serio por la capacidad de nuestros más de dos millones de agricultores familiares para alimentarnos en forma eficiente, sostenible y aprovechando a plenitud nuestra enorme biodiversidad y riqueza productiva y gastronómica.  Todo esto está pendiente.