Escrito por Carlos Reyna Izaguirre Revista Ideele N°304. Julio – Agosto 2022

Una de las características fundamentales de las democracias es el de la división, el equilibrio y la coordinación entre los tres poderes del Estado. En contraposición, una de las características de las dictaduras es el de la concentración del poder en un solo de ellos, el cual a su vez está en manos de un solo grupo político, encabezado por el correspondiente dictador.

¿Por qué recordar algo tan elemental para tratar sobre el proyecto que el 15 de julio aprobó el Congreso para restablecer el Senado? Porque el gran problema de ese proyecto es que forma parte del objetivo de poner el control de los tres poderes del Estado en manos del Congreso, y en particular del Senado. Es decir, algo muy poco emparentado con la idea clásica de una democracia.

El bloque más interesado en establecer un Senado concentrador de poder

No es por azar que el bloque del Congreso más ansioso de que se apruebe el proyecto está conformado por Fuerza Popular, Renovación Popular y Avanza País. Se trata de un tridente extremista cuyo sentimiento por la democracia es bastante conocido: hasta ahora no reconoce el resultado las elecciones de 2021 y en su momento, frente a ese resultado, alentó al golpe de Estado y al acoso violento a los jefes de los organismos electorales.

Ese bloque está bastante ansioso de que se apruebe el proyecto. La noche del 15 julio, la votación fue favorable al proyecto, pero no llegó a los 87 votos que hubiera posibilitado que se descarte al referéndum ciudadano que lo ratifique. Inmediatamente, la fujimorista Fuerza Popular presentó una moción de reconsideración de la votación, en un último intento de evitar esa consulta popular. El proyecto supone una modificación de fondo del sistema político, incluye más 57 modificaciones a la Constitución actual, pero el mencionado bloque prefiere  que sea votado solo en el Congreso.

La más importante asimetría entre Congreso, más específicamente el Senado,  y Ejecutivo, particularmente el Presidente de la República, es que este puede ser vacado o sometido a juicio político por infracción constitucional. A su vez, la Cámara de Diputados puede ser disuelta por la negación de dos cuestiones de confianza por presidentes del consejo de ministros del mismo gobierno. Pero el Senado no puede ser disuelto en ninguna circunstancia, sería la única instancia intocable entre los tres poderes del Estado. Por el contrario, tal como está el proyecto, será el Senado quien tenga la facultad de suspender, sancionar o destituir al Presidente y otros funcionarios por cometer infracción constitucional.

Antecedentes de los principales promotores del proyecto

Esto de promover sistemas políticos poco afines a la democracia está en el ADN de esos tres partidos. Ya conocemos la paternidad del fujimorismo sobre golpe de Estado y el régimen dictatorial de 1992 – 2000. Keiko Fujimori está orgullosa de ello, y también es conocida la vinculación con ese régimen de las cabezas de Renovación Popular, los marinos Montoya y Cueto, y la cabeza de Avanza País, el general Williams.

Dos antecedentes más de esta misma inclinación a regímenes de poder concentrado están en el comportamiento que tuvo Keiko Fujimori en dos momentos más recientes. El primero, en 2016, cuando perdió la elección presidencial pero su partido obtuvo 73 congresistas. En ese momento anunció que utilizarían su mayoría para convertir en leyes el plan de gobierno que presentaron en esa campaña. En palabras simples, lo que anunció es que gobernarían desde el Congreso.

El segundo momento fue cuando comenzó su campaña electoral en el verano del 2021. Lo primero que reivindicó en su publicidad electoral es a su padre, el ex dictador, a quien presentó como paradigma de gobernante, dando lecciones de cómo gobernar en una especie de escuela para los nuevos militantes de Fuerza Popular que se inauguró por entonces.

2021, los primeros pasos para concentrar más poder en el Congreso

La concentración de poder en el Congreso puede hacerse no solo incrementando las facultades del Congreso, sino también reduciendo las atribuciones del Ejecutivo y los derechos de participación ciudadana. En setiembre de 2021 el Congreso aprobó la ley 31355 que recortó los temas sobre los cuales el Ejecutivo podía hacer cuestión de confianza ante el Congreso. Hasta ese momento podía hacerlo sobre cualquier tema que considerase necesario para ejecutar su plan de gobierno.  Con la ley aprobada ya no puede hacerlo sobre cuestiones de reforma constitucional o que tengan que ver con facultades del Congreso o de otras instituciones del Estado.

El mes siguiente, octubre, el Congreso aprobó la ley 31399 que modificó la ley de participación ciudadana en el sentido de recortar a los ciudadanos el derecho de promover proyectos de reforma de la constitución vía referendum. En adelante todo proyecto de reforma tendría que pasar necesariamente por el Congreso.

Todavía están por verse dos proyectos que debilitarían la representación ciudadana en el Congreso. Uno de ellos, propuesto por la bancada de Avanza País,   promueve que la elección congresal se haga a través del sistema uninominal, es decir que nuevos distritos electorales, mas pequeños, elijan un solo representante al Congreso. La experiencia muestra que este sistema produce sistemas bipartidistas que excluyen a corrientes políticas que siendo importantes no alcancen a estar entre los dos mayoritarios.

El otro proyecto, también de la bancada de Avanza País, es el de instalar el voto voluntario. La consecuencia típica de este sistema es que produce niveles muy altos de ausentismo, de por lo menos el 50 % de electores e incluso más. En un país como el Perú, en donde la democracia es especialmente decepcionante para los sectores de población vulnerable, será en este donde el nivel de ausentismo será mayor. Casi no se necesita repetir que los promotores de las dos leyes aprobadas y de estos dos proyectos mencionados pertenecen al mencionado bloque extremista.

La mayor cantidad y envergadura del traslado de poder hacia el Congreso en desmedro del Ejecutivo está presente en el reciente proyecto para restablecer el Senado. Pero no sería al Congreso en su totalidad al que se traslada ese poder sino específicamente al Senado.

La asimetría notable entre Ejecutivo y Senado

La más importante asimetría entre Congreso, más específicamente el Senado,  y Ejecutivo, particularmente el Presidente de la República, es que este puede ser vacado o sometido a juicio político por infracción constitucional. A su vez, la Cámara de Diputados puede ser disuelta por la negación de dos cuestiones de confianza por presidentes del consejo de ministros del mismo gobierno. Pero el Senado no puede ser disuelto en ninguna circunstancia, sería la única instancia intocable entre los tres poderes del Estado. Por el contrario, tal como está el proyecto, será el Senado quien tenga la facultad de suspender, sancionar o destituir al Presidente y otros funcionarios por cometer infracción constitucional.

Pero además, en el proyecto de restablecimiento de Senado, se le quita al Presidente la facultad de proponer a un funcionario muy importante políticamente como el Contralor General, que ahora será nombrado con la exclusiva participación del Senado. En general, en esto de nombramientos, será el Senado el que concentraría en sus manos la facultad de nombrar o destituir a la mayor parte de altos funcionarios no electos, desde los magistrados del Tribunal Constitucional hasta el Contralor.  

Un Senado reinante sobre los diputados

Dentro del Congreso es notable la asimetría que habrá a favor del Senado en desmedro de Diputados. Diputados tendrá función propositiva pero Senado tendrá la facultad decisiva sobre el destino de los proyectos de ley. Respecto a los decretos legislativos o de urgencia que apruebe el Ejecutivo será el Senado el que decida en exclusividad si los deroga, modifica o ratifica.

En general, el Senado tendrá una mayor cantidad de atribuciones exclusivas que Diputados. En las funciones que compartan, solo en tres tendrán las mismas atribuciones: aprobación de la ley general de presupuesto, los procesos de reforma constitucional, y ratificación de tratados internacionales.

La única función relevante en la que Diputados tendrá exclusividad de inicio a fin es en las cuestiones de confianza y las interpelaciones y censura a ministros por separado o al Consejo de Ministros. Pero a cambio de eso, Diputados se expondrá a ser disuelto en caso niegue confianza a dos gabinetes ministeriales. Senado no interviene en esto de derribar gabinetes precisamente para no exponerse a un cuestionamiento a su condición de instancia intocable.

Cabe señalar que en las versiones inmediatamente anteriores a la aprobada en el Congreso el día 15 de julio, el Senado tenía todavía mayores poderes. Tenía exclusividad en la ratificación de tratados internacionales y podía destituir a los jefes de los organismos electorales. A su vez el Ejecutivo tenía una mayor debilidad frente a Diputados. Este podía derribar hasta a tres gabinetes ministeriales, y no sólo dos, para que el Ejecutivo pueda disolverlo. Fuerza Popular, la bancada que lidera este asunto, retiró todo esto para alcanzar los 87 votos que hubieran posibilitado prescindir del referendum. No pudieron pero esto indica hasta donde quieren llegar en materia de ruptura de equilibrio de podres.

Un sistema de elección del Senado que favorecerá al centralismo y la influencia del dinero en su composición

El proyecto establece que el Senado tendrá 60 senadores, de los cuales cada circunscripción electoral tendrá al menos un senador. Tomando en cuenta las propuestas originales de la mayoría de bancadas, que proponían que todos los senadores se elijan en un único distrito nacional, es improbable que los 60 senadores sean electos en circunscripciones regionales. Es muy probable que aproximadamente la mitad de los 60 sea elegido en las circunscripciones regionales y la otra mitad sea elegido en circunscripción nacional única, como cuando se elige a Presidente.

Lo que esto implica es que aproximadamente 30 candidatos a senadores de cada partido tendrían que hacer campaña en todo el país para ser elegidos, como lo hacen los candidatos a Presidente. Tendrán que tener muchos recursos para eso.  Esto, sin duda, aumentará significativamente la influencia del dinero en la elección del Senado.

Por otro lado, como Lima tiene el tercio del electorado nacional, será este ámbito el que será decisivo en los resultados de esa elección. Esos resultados tendrán no solo un sesgo inducido por el poder monetario sino también un sesgo centralista. La probabilidad de que los senadores electos ejerzan una labor afín a esos sesgos es mayor a que lo ejerzan de otro modo.

Se podría objetar que el resto de senadores, al ser electo por sus regiones, y ser territorios de campaña más chicos, pueden contrapesar los sesgos de los otros 30. El punto es que, en los hechos, hasta ahora, los actuales congresistas han sido electos a nivel regional, sin que eso incida en su vocación descentralista, y las finanzas de sus campañas no son precisamente transparentes. El proyecto de Senado en cuestión solo agravará estos sesgos.

Un referéndum para votar en contra del proyecto de Senado

Por lo tanto, si el referéndum aprueba este proyecto de restablecimiento del Senado, lo que tendremos no es solo un sistema político con un poder político concentrado en esa cámara, sino con un perfil de sus integrantes poco favorable a políticas de equidad social y más bien centralista. Por otro lado, la calidad democrática de nuestro sistema político no solo será muy precaria sino además muy discutible. Estas son las razones para votar contra ese proyecto cuando se ponga a referéndum.