Los defectos en la ingeniería política peruana y la inestabilidad democrática

Escrito por Revista Ideele N°282. Octubre 2018

Martin Lipset definía en un texto clásico de la ciencia política estadounidense, El Hombre Político, que la estabilidad de cualquier democracia no solamente depende del nivel de desarrollo económico, sino de la eficacia y la legitimidad de su sistema político. En los últimos años las instituciones que sostienen al sistema democrático peruano han sufrido un importante deterioro en sus niveles de legitimidad[1], por ende la estabilidad de nuestra todavía endeble democracia se ha visto en entredicho.

Efectivamente, de acuerdo con Latinobarómetro del 2017, la satisfacción con la democracia en el Perú en el periodo 1995-2017 es solamente de 16 %, una de las cifras más bajas en América Latina. Para esta fuente, el apoyo a la democracia sufrió una “disminución muy significativa” entre el 2016 y 2017, ubicándose en -8 %. De igual forma, el Perú muestra preocupantes niveles de desaprobación de instituciones clave para el juego democrático. El Poder Judicial tiene la segunda peor aprobación a nivel latinoamericano (18 %). La confianza en el Congreso es la tercera más baja en la región (13 %) y la credibilidad de los partidos políticos peruanos también muestra un nivel paupérrimo (11 %). De acuerdo con Latinobarómetro el Perú es el país peor evaluado en materia de corrupción[2].

Es importante recordar que el Perú en los últimos 17 años ha sufrido una importante transformación a nivel económico. De acuerdo con el Banco Mundial, el Producto Bruto per Cápita pasó de US$ 2,203 en el 2000 a US$ 6,208 en el 2017. El Producto Interno Bruto se incrementó en el mismo lapso, de US$ 50 mil millones de dólares a US$ 215 mil millones de dólares. Por otra parte, el presupuesto público también aumentó significativamente. De acuerdo con el Ministerio de Economía y Finanzas, el presupuesto de la nación en el 2005 era de casi 45 mil millones de soles. En el 2018 fue de 157 mil millones de soles.

Ante este panorama, el Perú se encuentra en una disyuntiva en relación con su sistema democrático. La noción sufragista de la democracia, es decir una democracia procedimental donde se respeta el voto, se convoca a elecciones periódicamente y existen condiciones más o menos equitativas en cuanto a participación política y observación electoral nacional e internacional, parecen haberse consolidado. Recordemos que en las últimas elecciones presidenciales del 2016, la diferencia entre Pedro Pablo Kuczynski y Keiko Fujimori fue de apenas 42 mil 597 votos, vale decir el 0.242 % del total del padrón de 18 millones 335 mil 385 electores. Ante un escenario tan ajustado no se presentaron hechos de violencia o desconocimiento de los resultados y el proceso de sucesión constitucional continuó sin sobresaltos.

Vale decir, la democracia peruana no muestra problemas procedimentales, es decir de respeto a la voluntad popular, sino en sus contenidos, entendiéndose la capacidad del Estado para materializar derechos fundamentales.

Más allá de las gravísimas debilidades que muestra la burocracia peruana y la ausencia de un servicio civil profesional moderno, también hay una dimensión de ingeniería institucional a la cual la Ciencia Política no ha puesto la debida atención.

Para Juan Linz, la Ciencia Política europea y estadounidense ha puesto mucho énfasis al estudiar las crisis y quiebras democráticas en factores sociales, económicos, culturales y políticos, “y prácticamente no se menciona el papel que los factores institucionales hayan podido tener en esas crisis.”

Por ende, ¿es posible, en términos de Sartori, identificar algunos de factores de ingeniería política que socavan las bases de la consolidación y estabilidad democrática en el país? La respuesta es sí.

Para Linz, existen dos características fundamentales en los regímenes presidenciales: i) la primera es que tanto el Presidente como el Congreso tienen legitimidad democrática, pues ambos han sido electos por sufragio popular. Es lo que se conoce como “legitimidad democrática dual”. ii)  La segunda característica es que tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo son elegidos por un periodo fijo, donde el cargo de presidente es independiente del legislativo y viceversa. Esto se denomina “rigidez del sistema presidencial.” Para Linz, estas dos características generan la mayoría de los problemas en los sistemas presidenciales.

Bajo un esquema de “legitimidad democrática dual”, donde el Presidente y el Congreso derivan su poder del voto del pueblo existe siempre un conflicto latente que en muchos casos puede estallar dramáticamente. Esta situación se agrava en sociedades polarizadas. Para este autor no existe criterio democrático que pueda decidir quién representa la voluntad popular.

Por otra parte, en un contexto de “rigidez del sistema presidencial”, los presidentes son elegidos por un lapso de tiempo que, bajo circunstancias normales no se puede modificar, no puede acortarse o algunas veces no puede prolongarse. Para Linz, esta rigidez extrema funge como camisa de fuerza para llevar a cabo reajustes en situaciones políticas volátiles. Si nos enfrentamos ante escenarios de errores graves en las decisiones, alta corrupción o pérdida de confianza, los presidentes son difícilmente reemplazados o sustituidos por otra persona más capaz. A diferencia de regímenes parlamentarios, reemplazar o sacar a un presidente requiere medidas extremas o traumáticas que atentan contra la estabilidad del régimen democrático.

La actual crisis de legitimidad política que se encuentra viviendo el país tiene mucho que ver con los problemas estructurales que presenta el régimen presidencialista identificados por Linz, pero que también son agravados por las nocivas particularidades de la ingeniería política peruana.

Recordemos que la Constitución de 1993, por motivos estrictamente coyunturales y sin una visión de largo plazo, convirtió al Parlamento en un congreso unicameral, eliminando el Senado. Este factor ha exacerbado los problemas generados por legitimidad democrática dual, al reducir su representatividad. Si hacemos análisis comparado con algunos países de América Latina vemos que la situación peruana es totalmente disímil e insostenible. Primero, es la única que no tiene Cámara Alta o Senado y segundo, hay demasiados ciudadanos por representante. Argentina tiene 44 millones de habitantes y un parlamento bicameral con 329 miembros, es decir un representante por cada 133 mil habitantes. Colombia cuenta con 48 millones de habitantes y 270 representantes en el Parlamento, es decir uno por cada 177 mil habitantes. Chile tiene 18 millones de personas y 198 miembros, es decir un representante por cada 90 mil personas. México tiene 628 representantes y una población de 127 millones, un equivalente a un representante cada 202 mil personas. El Perú, con 33 millones de habitantes tenemos 130 congresistas, es decir un representante cada 253 mil habitantes. Es imprescindible que el número de congresistas se incremente y que se habilite el Senado, por lo menos bajo los estándares de la Constitución de 1979, donde había 60 senadores y 180 diputados.

En relación a la rigidez del sistema presidencial, la teoría nos indica que en la mayoría de casos, la reelección es un elemento positivo para la estabilidad del sistema político. Linz indica que a un presidente que no puede ser reelecto, no hay manera de hacerlo responsable. Es decir ni castigado por los votantes y salir derrotado, ni ser recompensado con el voto y el éxito y por ende volver a ser elegido. De igual forma, la no reelección es aún más dramática en el Parlamento, ya que este debe ser entendido como un “vivero de futuros líderes”. Al no haber reelección se deja la res pública a un grupo de “amateurs” que en poco tiempo deben familiarizarse con la maquinaria estatal. Lo más grave es que la experiencia adquirida en el puesto no queda a disposición de los sucesores.

En este escenario, las particularidades de la ingeniería política peruana vuelven a agravar los problemas estructurales que presentan los regímenes presidenciales. A diferencia de sus vecinos latinoamericanos (Chile, Brasil, México, Argentina, Colombia), en el Perú no existe un sistema de partidos medianamente consolidado, por lo que la calidad de los representantes que llegan a su congreso unicameral es de muy bajo nivel, lo que a su vez genera desafección, rechazo y hace virtualmente imposible la construcción de una carrera política propiamente dicha. El vivero de futuros líderes políticos es muy difícil que se de en el Congreso unicameral peruano.

A manera de conclusión, es de vital importancia que se analicen a profundidad los problemas estructurales generados por regímenes presidenciales en relación con el sistema democrático. De igual forma apostar por desmontar los defectos en la ingeniería política peruana en aras de consolidar la estabilidad y la legitimidad democrática.

(REVISTA IDEELE N° 282, OCTUBRE DEL 2018)


[1] Se toma el concepto de legitimidad de Lipset que: implica la capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones políticas existentes son las más apropiadas para la sociedad.

[2] Dicha evaluación incluye las categorías: i) corrupción en el gobierno; ii) corrupción en las municipalidades; iii) corrupción en el congreso; iv) corrupción en sindicatos; v) corrupción en tribunales de justicia y vi) corrupción en grandes empresas.

Sobre el autor o autora

Alonso Cárdenas Cornejo
Docente de Ciencias Políticas de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. MsC (London School of Economics and Political Science) Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública (Universidad Iberoamericana, México)

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