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En el Perú el fenómeno de la corrupción ha penetrado todos los niveles del Estado y la sociedad civil, al punto que muchos casos de corrupción se han naturalizado en la vida cotidiana de los ciudadanos y la burocracia. Los procesos de Lava Jato y Lava Juez evidencian lo arraigado de esta práctica. Asimismo, esta problemática no solo golpea a las entidades de carácter nacional y a empresarios capitalinos más importantes, sino que se ha instalado en los ámbitos regional y local de la gestión pública. Es en esos espacios donde la corrupción está desbordada, lo que contribuye a una creciente pérdida de legitimidad en el Estado por parte de la población. 

Un reciente informe de la Procuraduría para casos de corrupción señala que 67 gobernadores y ex gobernadores regionales son sujetos de investigación por delitos de corrupción. Prácticamente todos los gobiernos regionales están comprometidos con denuncias y procesos de investigación lo cual sin duda daña el proceso de descentralización y la eficacia en la gestión de los gobiernos regionales. La desconfianza generalizada, las obras paralizadas y el perjuicio económico son las consecuencias más saltantes de los altos niveles de la corrupción.

En este contexto, la investigación realizada por el equipo del IED-UARM analiza el fenómeno de la corrupción en las regiones del Perú y su dinámica. A partir del estudio de un conjunto de cinco gobiernos regionales (Ayacucho, Cusco, Madre de Dios, Piura y Moquegua) ponemos énfasis en los mecanismos de corrupción que se desarrollan en las contrataciones de obras públicas en estos niveles de gobierno. El análisis de estos casos brinda evidencias sobre el funcionamiento de la corrupción en la política y gestión pública subnacional, colaborando de esta manera con el conocimiento de la política local. Solo con un mejor aprendizaje de la realidad regional podemos plantear mejores recomendaciones y políticas públicas para prevenir y combatir este grave problema.

Campañas políticas y corrupción

Un primer eslabón de este círculo es el compromiso que asumen los candidatos con sus financistas de campaña. El contexto de las campañas políticas en las regiones se inserta en la realidad de la fragilidad de los partidos nacionales y movimientos políticos que aparecen y desaparecen de elección en elección. Las campañas electorales tienen un exacerbado componente de publicidad, por ello, cada vez necesitan mayores recursos económicos y, por ende, han ido apareciendo personas o grupos que financian dichas campañas. Esta situación ha permitido el vínculo económico tácito y directo entre empresarios y candidatos. Podemos señalar que se va construyendo una especie de hipoteca de los candidatos para con los empresarios. Sucede que el compromiso de pago de la futura autoridad regional se resuelve a través del direccionamiento y favorecimiento en las licitaciones de obras o en la compra de bienes y servicios. A esta realidad debemos agregarle el financiamiento ilícito por parte del narcotráfico (Ayacucho) o la minería ilegal (Madre de Dios) en varias regiones. Lo que buscarían estos “financistas” y candidatos es continuar con el negocio sin que las autoridades regionales les pongan trabas.

Gestión regional. Articulación horizontal y vertical de las redes de corrupción en las regiones

Una vez que asumen los gobiernos regionales entra la otra fase, que en nuestro estudio hemos delimitado al tema de las contrataciones de obras. En esta podemos encontrar redes de corrupción a nivel horizontal (al interior de la propia región) y vertical (interacción entre la región y el gobierno regional).

En el nivel horizontal los riesgos de la corrupción están la elaboración de los expedientes, la conformación del Comité de Selección, en el otorgamiento de la buena pro y en la ejecución del contrato. Respecto a los expedientes, estos en muchos casos tienen serias deficiencias técnicas en su formulación, pero también hay señalamientos de que estos problemas en los expedientes se hacen a adrede, pues esto permitiría facilitar adendas a los contratos con mayores presupuestos para los empresarios. De otro lado, en el desenvolvimiento del Comité de Selección (que se encarga de elegir al ganador de la buena pro), muchos de los funcionarios que lo conforman fueron elegidos para direccionar el concurso de licitación de las obras a determinados postores. Esto último se hace evidente en el perfil del expediente técnico que, en muchos casos, establece como requisito las especificaciones del currículo de alguna empresa de interés.

La tercera fase es la de la ejecución contractual que es donde se hacen evidentes las fallas, omisiones y arreglos en el proceso de contratación que se van tejiendo en las fases anteriores. Aquí es donde se ejecutan las adendas, valorizaciones, las ampliaciones de plazo, los montos adicionales por mayores gastos generales y se realizan los procesos de arbitrajes que en su mayoría no resultan satisfactorias para el Estado.

Asimismo, es importante señalar que existen dos modelos de contratación con el Estado: licitación y administración directa. Las obras que proyecta el gobierno regional pueden ser ejecutadas bajo estas dos modalidades, entre las más importantes. Ahora bien, ambos pueden ser vulnerados por la corrupción si es que existe el objetivo de aprovecharse, tal como se aprecia de nuestras entrevistas con diversos actores regionales. Las obras ejecutadas por contratación o licitación han tenido problemas en ejecutarse en los plazos acordados y con costos muy por encima de lo inicialmente presupuestado. Ante esta realidad, varios gobiernos regionales han optado por llevar a cabo las obras pequeñas y medianas bajo el modelo de la administración directa. Sin embargo, también podemos constatar que existen riesgos de corrupción en la selección de proveedores para la compra de los materiales que se utilizarán en las obras, pues existe una tendencia a sobrevalorar los precios de éstos. El riesgo que enfrenta el gobierno regional con la administración directa es si puede certificar que tiene las capacidades para ejecutar obras de envergadura media y alta cuando en realidad no las tienen.

Las redes de corrupción no solo se producen al interior de los gobiernos regionales. Hay una fuerte interacción entre la función regional y nacional para la ejecución de las obras regionales. La aprobación de los presupuestos subnacionales requiere de la aprobación de las entidades nacionales como el Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento o el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Diversas entrevistas nos muestran que existe una red de funcionarios nacionales que negocian la aprobación de los presupuestos regionales. Existiría un pago para dar el visto bueno (generar el código SNIP) a determinadas obras. Una evidencia concreta de esta práctica es el caso del alcalde del distrito ayacuchano de San Juan Bautista, Mardonio Guillén, quien denunció un ofrecimiento de operadores del MEF para la aprobación de su proyecto a cambio de un 5%.

Debilidad en las entidades públicas de control y fiscalización

Hay que tomar en cuenta que la corrupción en las regiones podrá ser combatida si los órganos de control y sanción tienen un rol más proactivo, mejores recursos y un trabajo más coordinado; asimismo, si el Consejo Regional cumpliera con su labor fiscalizadora y normativa. Sin embargo, uno de los temas que llama la atención es la escasa coordinación entre las entidades de control y supervisión de la autoridad regional y los problemas que presentan las instituciones que tienen como una de sus funciones principales combatir la corrupción al interior de los gobiernos regionales: contraloría, fiscalía y procuraduría. Si a esta realidad le sumamos la debilidad en capacidades y recursos de los consejos regionales para la labor de fiscalización, tenemos un panorama bastante incierto en el combate a la corrupción.

En suma, la situación actual de corrupción pone en entredicho la propia descentralización y la forma como se ha configurado ésta, así como la necesaria acción de mejorar el diseño de los gobiernos regionales y fortalecerla combatiendo la corrupción que allí se ha instalado. Es necesario asegurar la gobernabilidad de las regiones recuperando la confianza de la ciudadanía en base a una gestión eficiente, integral y que ponga por delante las prioridades que las regiones necesitan con planes de desarrollo de mediano y largo plazo. De otro lado, debemos ser conscientes que la implementación de políticas anticorrupción presenta una complejidad importante por el tipo de burocracia del Estado y por la debilidad de los partidos y políticos. Se requiere, entonces, alinear intereses e incentivos de diversos actores estatales y políticos para llevar a cabo una reforma profunda al interior de los gobiernos regionales y locales.

(REVISTA IDEELE N° 282, OCTUBRE DEL 2018)