Escrito por Gonzalo Alcalde Revista Ideele N°282. Octubre 2018

Imaginemos que llega la siguiente noticia desde un país lejano: En medio de un enfrentamiento crítico entre el Ejecutivo y la mayoría opositora en el Parlamento, las autoridades del nivel intermedio de gobierno apoyan de manera unánime al Presidente de la República. Estas autoridades electas son de diversas afiliaciones políticas y, sorprendentemente, ninguna es del partido de gobierno. Sin embargo, estos gobernadores, que empezaron por expresar su apoyo individualmente, luego cierran filas y emiten un comunicado conjunto a favor de las propuestas del Ejecutivo, resistidas por el Parlamento.

Casi todos convendríamos en que esto sería un espaldarazo para cualquier gobierno y enviaría un fuerte mensaje al Legislativo, ¿cierto? En realidad, lo descrito sucedió exactamente así a mediados de septiembre último acá en el Perú, pero la noticia del apoyo de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales al Ejecutivo pasó casi desapercibida en los medios de comunicación. Más aún, varios de los más conocidos analistas políticos (limeños) destacaban con preocupación por esos días que el presidente Martín Vizcarra, con una bancada reducida, finalmente contaba solo con el apoyo popular para sostenerse en el enfrentamiento contra el fujimorismo y aprismo. Por ejemplo, Rosa María Palacios afirmaba en su programa del 19 de septiembre para La República que el presidente no tenía nada más que apoyo popular y sobre eso “va a seguir manteniendo su gobierno tres años más”.

¿En verdad es insignificante la incidencia de los gobiernos regionales en el gran escenario político? ¿O será, más bien, que la prensa y academia centralizadas en Lima todavía no consideran el papel que juegan estos gobiernos en la política nacional? A pesar de las limitaciones que enfrentan aún estos actores, propongo que la realidad es mucho más cercana al segundo supuesto.

Descentralización y poder regional

Los gobiernos regionales ya no son elementos nuevos, sino parte integral del sistema político peruano en el siglo 21; en enero de 2019 asumirá el poder su quinta cohorte de autoridades electas.

No obstante, ni la descentralización misma ni el paso del tiempo los convierten automáticamente en actores políticos relevantes en los escenarios nacionales. Como afirmó la politóloga Tulia Falleti tras analizar procesos de reforma en América Latina y sus efectos sobre el balance de poder entre gobiernos, la descentralización no aumenta necesariamente el poder de los subnacionales[1].  Más bien, los resultados varían mucho entre países. Según ella, el factor clave que determinaría la magnitud del cambio es la secuencia en que se produce la descentralización en sus distintas dimensiones: política, fiscal y administrativa.

Desde esta perspectiva, y a pesar de múltiples limitaciones que ha tenido el proceso peruano, la secuencia en que se dio (empezando con la descentralización política en 2002) permite concebir que gradualmente se ha consolidado un significativo poder regional frente a los actores nacionales. Por supuesto, también hay buenas razones para asumir que este poder tiene grandes limitaciones: la descentralización administrativa fue más formal que de fondo (recibieron decenas de competencias sin nuevos recursos para ejercerlas), y la supuesta descentralización fiscal ha incrementado mucho los presupuestos pero se ha basado en transferencias que sostienen una relación financiera muy dependiente de la discrecionalidad del Ejecutivo.

Poder regional fuera del radar

Lo concreto es que, en los últimos 15 años (y sobre todo en el período más reciente), se han consolidado varios canales que permiten una interacción permanente entre gobierno central, regiones y parlamentarios, donde las demandas de las regiones deben ser consideradas por ministros y congresistas. Así, en la práctica, las autoridades de los gobiernos regionales ya pueden ejercer cierto poder en el escenario nacional, aunque sean relativamente menos fuertes que ministros o congresistas.

El apoyo unánime de los gobernadores en septiembre parece haber sido resultado de un proceso intencional que justamente ha tenido en cuenta este poder y estos espacios. Sin duda, se ha apostado mucho por cultivar la relación entre Ejecutivo y gobiernos regionales en los últimos dos años (por ejemplo, instalando las reuniones GORE-Ejecutivo y aumentando presupuestos), y especialmente en 2018 bajo Vizcarra y el premier César Villanueva. Esta apuesta de gobernantes con minoría en el Congreso pasa desapercibida porque hay espacios que los medios nacionales no resaltan, pero que las autoridades con experiencia regional sí perciben y saben aprovechar.

Además, parecemos olvidar que desde la transición democrática de inicio de siglo el Congreso volvió al distrito electoral múltiple, es decir, a tener representación por departamentos. Así, más allá de los GORE-Ejecutivo, y fuera del radar de los análisis mediáticos, cada mes hay una estrecha y constante interacción entre autoridades regionales y congresistas, donde los segundos recogen las demandas de los primeros para traerlas a Lima.

En este marco, por ejemplo, cada mes los congresistas van durante la semana de representación a sus lugares de origen para conocer las necesidades y responder a los ciudadanos que representan, así como coordinar con las autoridades regionales y locales. Los representantes recogen las demandas de los ciudadanos y autoridades y las gestionan ante las instituciones centrales correspondientes. Así, de manera regular los congresistas hacen sus rondas visitando ministerios y diversas dependencias públicas para hacer llegar demandas que frecuentemente surgen de las autoridades regionales, y no necesariamente en función de afiliaciones partidarias. Asimismo, los congresistas cumplen labores de fiscalización en reuniones con las autoridades subnacionales, con respecto al uso apropiado de los recursos públicos y el alcance de metas y objetivos, lo cual también hace necesario que estén en contacto permanente y directo.

La escasa presencia de los partidos políticos nacionales en las competencias subnacionales –confirmada en las recientes elecciones donde ni la mayoría parlamentaria (Fuerza Popular) ni el oficialismo (PPK) obtuvieron victorias regionales—alienta que se sigan estrechando las relaciones entre los congresistas y las autoridades de sus departamentos en términos de agendas específicas, no partidarias. Recordemos, además, que la mayor parte de congresistas no tiene fuerte vinculación con los partidos nacionales que hoy representan en el Congreso: sólo en Fuerza Popular, el 80% de los electos en 2016 (62 representantes) habían aceptado la invitación a postular sin estar afiliados. Gran parte de ellos, en cambio, sí están fuertemente vinculados con agrupaciones regionales y locales, e incluso han sido candidatos a alcaldes o gobernadores.

En la realidad cotidiana de la política peruana, entonces, los funcionarios sectoriales, los congresistas y las autoridades regionales y locales están constantemente negociando y articulando acciones en función de diversas agendas. En este marco, alinear a todos los gobernadores regionales en torno a cualquier tema de alcance nacional es un logro sustantivo que puede incidir mucho más allá de lo que su cobertura mediática indicaría. A través de los gobernadores se puede, entre otras cosas, influir en los debates y decisiones parlamentarias. Por ello, así como se ha hecho en los casos de sistemas federales como Argentina, Brasil y México, sería muy valioso empezar a estudiar con mayor profundidad el poder de los gobernadores en la política nacional de un sistema como el nuestro, unitario pero descentralizado.

(REVISTA IDEELE N° 282, OCTUBRE DEL 2018)

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[1] Tulia G Falleti, “A Sequential Theory of Decentralization: Latin American Cases in Comparative Perspective”. The American Political Science Review; agosto 2005; 99, 3.