Inclusión social bajo la lupa

Foto: USI

Escrito por Revista Ideele N°284. Marzo 2019

Rosita tiene 12 años y vive en el distrito de Pataz, en la provincia del mismo nombre, ubicado en la sierra de la Región La Libertad. Ella es muy hábil en matemática y sueña con ser una científica reconocida. Sin embargo, dadas las circunstancias en las que le ha tocado vivir, las oportunidades de Rosita son muy limitadas. Demográficamente, según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), en el 2017, el distrito de Pataz tenía una población estimada de poco más de 9,000 personas. De ellas, una de cada dos se encontraba en situación de pobreza y una de cada cinco en pobreza extrema. Paradójicamente, de acuerdo al InfoMIDIS del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), a enero 2019, Pataz es uno de los distritos que menos programas sociales recibe en nuestro país – Juntos (254 hogares), Pensión 65 (58 adultos mayores) y Qali Warma (2,181 escolares). 

A la par, la Consulta Amigable del Ministerio de Economía y Finanzas indica que, este año, el presupuesto asignado al distrito alcanza 13 millones de soles. Alrededor del 40% de este monto irá destinado a proyectos de infraestructura, en particular, sistemas de desagüe (1.5 millones), sistemas de riego (1.3 millones), vías (1.2 millones) y agua potable (1 millón). Idealmente, a fin de lograr resultados observables en el bienestar de Rosita y su familia, estas intervenciones deberían ser concurrentes, esto es, partiendo de un enfoque territorial, deberían coincidir temporal y espacialmente a partir de la articulación de esfuerzos del Estado. No obstante, como esta constituye aún un reto, el bienestar de Rosita –así como el de miles de niños y niñas como ella– está en riesgo.

Breve balance

En este contexto, hace más de siete años, se creó el MIDIS con la intención de institucionalizar la apuesta del Estado peruano por la sistemática reducción de brechas de desigualdad en el acceso a los diversos servicios públicos, específicamente, de las poblaciones más vulnerables.  Conceptualmente, la inclusión social se definió como la situación que aseguraba que todos los ciudadanos, sin excepción, pudieran ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que encontraran en su medio.  Así, la finalidad última era contribuir a que, por ejemplo, Rosita gozara de bienestar independientemente de las características del entorno que la vio nacer.  Estratégicamente, el mayor reto del ministerio era lograr la articulación de las intervenciones del Estado que involucraban a los distintos sectores y niveles de gobierno.  En ese sentido, a la vez de gestionar un conjunto de programas sociales, el MIDIS diseñó una política que, por un lado, estaba centrada en el logro de resultados de bienestar en la población, desde un enfoque de ciclo de vida y, por el otro, ordenaba las intervenciones.  Esta política incentivaba su concurrencia respaldada por evidencias a través de la definición de metas, la medición de indicadores, la provisión de incentivos y el alineamiento a programas presupuestales. 

A más de siete años de la creación del MIDIS, se requiere poner la inclusión social bajo la lupa para analizar cuánto se avanzó, qué se aprendió y cuánto queda de esa apuesta inicial que el Estado peruano asumió.  Es evidente que la inclusión social – en tanto enfoque, estrategia y discurso político – ya no se encuentra al centro de la política pública en el Perú.  Hoy las prioridades parecen ser otras, entre ellas, el abordaje de la pobreza en áreas urbanas, la loable lucha multisectorial contra la anemia y los denodados esfuerzos por incrementar la cobertura de los programas de transferencias monetarias. No obstante, hay que destacar que este cambio de enfoque parece no haber estado basado en una evaluación rigurosa de los avances y limitaciones de las gestiones anteriores. O, por lo menos, no se conoce que esto haya ocurrido.  A la par, no queda del todo claro cuál es hoy el enfoque de desarrollo que subyace a la gestión del sector.  Sin embargo, aunque esto es importante, lo son aún más las consecuencias que estos giros en las políticas tienen en la población.  En ese sentido, si los procesos y resultados emprendidos en años anteriores, por ejemplo, en torno al desarrollo infantil temprano o la inclusión económica no se sostienen, no solamente se pondrá en riesgo el capital político que el Estado pudiera haber acumulado en torno a ellos sino, fundamentalmente, el bienestar de las personas y su nivel de confianza en él.

Planteando la agenda

Hasta aquí el breve balance. La propuesta de agenda es formulada desde un enfoque de desarrollo humano territorial que integra el interés por el bienestar multidimensional centrado en las personas desde una lectura que prioriza el entrecruzamiento de las trayectorias territoriales y familiares.  Así, éste parte del diálogo entre el enfoque de capacidades humanas promovido por Amartya Sen y la apuesta del desarrollo territorial rural. En este proceso, la noción de territorio cobra relevancia en tanto alude a la interrelación entre lo productivo-ecológico, lo sociocultural, y la capacidad de agencia y gobernanza.  Aquí planteamos cinco puntos para la reflexión.

  1. Reforzar la apuesta de la política pública por el bienestar centrado en las personas. Independientemente del nombre que lleve, la apuesta no sólo debe contar con respaldo político sino estar presente en la narrativa acerca de las prioridades del Estado. Eso va generando una opinión pública y compromiso sobre el tema. Así, dado que este contexto podría ser favorable para hacerlo, es clave promover el diálogo entre los diversos actores estratégicos e identificar aprendizajes a lo largo de los años transcurridos a fin de promover, finalmente, políticas de Estado y no sólo de gobierno.
  2. Territorializar el enfoque de las políticas sociales. El reconocimiento de la heterogeneidad sociocultural, productiva e institucional de nuestros territorios debe ser, hoy más que nunca, el punto de partida de cualquier lineamiento que se decida emprender a favor de las políticas sociales.  En ello, resulta imprescindible promover el rol de los Gobiernos Regionales y Locales quienes, en gran medida, son los líderes de la articulación de esfuerzos en el territorio. Dado que las autoridades electas recién inician sus períodos de gestión, esto representa una enorme oportunidad para fortalecer la apuesta a favor del cierre de brechas para el bienestar de las personas como política de Estado.
  3. Fortalecer la lógica de resultados de bienestar multidimensional. Operativamente, los resultados se definen como los cambios a observar en la vida de las personas. Estos, una vez definidos, son fundamentales para alinear las intervenciones del Estado que contribuyen a ellos. En ese sentido, se requiere retomar el debate acerca de la potencial adopción del enfoque de pobreza multidimensional como política que oriente la medición de logros. Ello, además, en diálogo con el enfoque de dinámicas territoriales.
  4. Articular esfuerzos en estrecha colaboración con sector productivo. Siguiendo la lógica del enfoque de desarrollo humano territorial, ninguna apuesta por el cierre de brechas de desigualdad y centrar el bienestar de las personas en el corazón de la política pública será sostenible sino se emprenden medidas que garanticen procesos de inclusión económica y generación de oportunidades productivas. Esto sigue siendo un reto enorme, tanto en términos conceptuales como operativos. Felizmente, hoy disponemos de experiencias que han tenido éxito y de las cuales se puede derivar aprendizajes específicos. Solo hace falta tener el enfoque claro y la decisión estratégica de iniciar la ruta. 
  5. Definir los arreglos institucionales para liderar la apuesta por el bienestar centrado en las personas desde un enfoque territorial. A la par del enfoque, la voluntad política y la medición de resultados, se requiere definir con claridad los roles y responsabilidades de cada actor involucrado en el proceso. En esa línea, los roles que jugarán los sectores y autoridades de los distintos niveles de gobierno son clave. Sin embargo, el sector privado, la sociedad civil y la academia también jugarán los suyos.  Así, ésta última tiene una responsabilidad importante en la generación de conocimiento sobre estos temas y, sobre todo, en el diálogo cercano con los actores responsable del diseño y formulación de políticas.

A modo de corolario y en relación a lo anterior, vale destacar que desde el Instituto de Desarrollo Humano de América Latina de la Pontificia Universidad Católica del Perú (IDHAL PUCP) se viene apostando a generar investigación interdisciplinaria y entrenar capacidades orientadas a la promoción del desarrollo humano en nuestro país.  Una de las líneas de investigación está centrada en Bienestar humano, pobreza multidimensional, desigualdades y políticas públicas.  La reflexión y análisis sobre el bienestar son esenciales. Sin embargo, el reto mayor es trascender el espacio inmediato de la academia e incidir en políticas públicas. Si esto se logra, de alguna manera, habremos contribuido a que Rosita incremente sus oportunidades de bienestar y un día de estos logre ser una destacada científica. Es su derecho. Lo merece. Se lo debemos.

*Artículo escrito en enero del 2019.

Sobre el autor o autora

Silvana Eugenia Vargas Winstanley
Socióloga. Doctora en Sociología Rural y Demografía por la Pennsylvania State University. Docente del Departamento de Ciencias Sociales y Ex Directora ejecutiva del Instituto de Desarrollo Humano de América Latina de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ex Ministra de Desarrollo e Inclusión Social de Perú.

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