Escrito por Mario Zolezzi Chocano Revista Ideele N°287. Agosto 2019

No es un reto sencillo para Lima contar con un Plan de Desarrollo Urbano. Si la planificación es una técnica y un arte para orientarse en un contexto cambiante, el reto se complica especialmente en el caso de Lima, que es una de las treinta megaciudades del planeta y también una urbe tan antigua -asentada hace casi cinco siglos- como nueva y en expansión casi sin control.

Los planes urbanos para Lima, que se iniciaron en la década de 1940, fueron en general rebasados por la realidad. Más allá de cualquier previsión, entre mediados y fines del s. XX la ciudad se multiplicó por diez, y desde entonces la población prácticamente se ha duplicado, y el territorio extendido hasta ser ahora una conurbación, Lima-Callao, que alberga a un tercio de la población nacional. En este tiempo, distintas gestiones municipales intentaron, con mayor o menor éxito, calzar sus planes atendiendo las demandas e intereses de distintas fuerzas sociales y económicas. ¿Cuáles son hoy esas fuerzas, sus demandas e intereses?

De nuevo el plan

En agosto de 2019, a ocho meses de iniciar su mandato, el alcalde Jorge Muñoz anunció que trabajará un Plan Metropolitano de Desarrollo para Lima al 2040. Muñoz, tres veces regidor y dos períodos alcalde del distrito de Miraflores, representa a lo que podría llamarse el establishment limeño. En campaña, su oferta política fue convertir Lima en “Limaflores” y su triunfo fue en buena medida expresión del temor de la derecha empresarial frente a candidatos “feos” como Urresti o Reggiardo, más cercanos a la figura de sheriff del pueblo, que la de gerente corporativo que prefieren quienes hacen negocios en la ciudad.

Cabe preguntarse, entonces, ¿qué ofrecerá el anunciado plan para el establishment?

En esta línea, una referencia de propuestas de políticas y de nuevas obras para Lima, más o menos afines al perfil de la actual administración metropolitana es la formulada por CONFIEP, la importante confederación de instituciones empresariales privadas, que en su Agenda Perú 2019[1] identifica lo que consideran las principales carencias y problemas de la capital.

De hecho, la Agenda Perú 2019 destaca la necesidad de actualización del Plan de Desarrollo Urbano y a través de COFOPRI, de los catastros urbanos de las 20 ciudades más grandes del país. También considera una prioridad “destrabar” la ampliación de la carretera Ramiro Prialé (nueva carretera Lima-Chosica), completar la red vial con la continuidad de la carretera Panamericana Norte, la conexión con la Línea Amarilla, la avenida Costanera y el Circuito de Playas. Su prioridad es la circulación. Asimismo, proponen la conformación de “Ejes de Desarrollo Territorial”, y apuntan al eje Huacho-Lima-Ica incluyendo la planificación de las localidades situadas a lo largo.

Otra intención declarada en esta agenda es “fortalecer la producción formal de viviendas” y reducir la construcción no asistida profesionalmente, la llamada “informalidad”. Y si bien se habla de un programa de Mejoramiento Integral de Barrios, este apunta a “proyectos piloto” en lo que denominan “zonas críticas”, proponiendo su ejecución en los Barracones del Callao y en el distrito de La Victoria en Lima. Para los empresarios no se trata de proyectos urbanísticos en el sentido de la renovación de áreas deterioradas o la integración de áreas de baja consolidación, sino de “integración social” y “reducción de violencia” dentro de la ciudad consolidada.

También se plantea el impulso de una Ley de Generación de Suelo Urbano con cuatro puntos: incorporar terrenos del Estado al mercado de suelo para vivienda social; permitir la transferencia de terrenos de propiedad de las comunidades campesinas aledaños a áreas urbanas; priorizar inversiones en servicios públicos para proyectos inmobiliarios formales y constituir una empresa pública de suelo. Todos ellos son temas controvertidos en los que se encuentran intereses bastante disímiles y propuestas con contenidos que no necesariamente coinciden con el planteamiento de CONFIEP, que en esencia persiste en incentivar la extensión de la ciudad, mediante la entrega a la empresa privada de nuevo suelo para nuevos proyectos inmobiliarios. En oposición a estos planteamientos, estamos quienes creemos que la ciudad debe prioritariamente densificarse sobre lo ya construido y capitalizarse a partir de los efectos de la plusvalía urbana generada por la inversión estatal en servicios.

Finalmente, se sugiere la creación de espacios de colaboración entre el Ministerio de Vivienda, la Municipalidad Metropolitana y municipalidades distritales para facilitar cambios de zonificación. También se indica que esta coordinación será útil para proyectos de vivienda social. La combinación de estos elementos indica la persistencia de la pobre visión de vivienda social: construcción de nuevas unidades de vivienda de bajo costo en nuevo suelo, lo que trae como consecuencia seguir extendiendo la ciudad con muy baja densidad, en vez la densificación de zonas que ya cuentan con servicios, y requieren asistencia técnica y crédito para las familias allí donde el déficit cualitativo es crítico y masivo, por ejemplo en barrios como los de San Juan de Lurigancho o Villa El Salvador.

Este es un tema que se presta a mucho debate, pues significa definir hacia quiénes se orientarán recursos de fondos como MIVIVIENDA. Igualmente caben distintas lecturas sobre la función de los espacios de coordinación entre distintos municipios cuando se plantea el desarrollo de planes específicos en zonas estratégicas en Lima (los empresarios tienen en su listado a Piedras Gordas, el eje industrial San Juan de Lurigancho-Chosica, Balnearios del Sur, Antigua Zona Industrial de Lima-Callao) o ejes de megaproyectos de infraestructura vial, como el Metro, el tren de cercanías o el Periférico Vial.

Como puede apreciarse, CONFIEP tiene propuestas muy concretas, y dado el peso económico de los empresarios han de entrar en estudio al formular el nuevo Plan de Desarrollo Urbano de Lima 2021- 2040. No contamos con documentos similares de, por ejemplo, los colegios profesionales[2], las organizaciones sindicales, las universidades públicas de Lima y Callao, o de otras representaciones de la sociedad civil que formulen sus intereses y demandas para orientar las prioridades del gobierno metropolitano en la formulación del Plan.

¿Y la participación ciudadana?

La participación ciudadana es un derecho explícito en la Ley Orgánica de Municipalidades, que indica que: “Los vecinos de una circunscripción municipal intervienen en forma individual o colectiva en la gestión administrativa y de gobierno municipal a través de mecanismos de participación vecinal y del ejercicio de derechos políticos, de conformidad con la Constitución y la respectiva ley de la materia”[3].

¿Cómo canalizar la participación de la ciudadanía en una megaciudad conurbada (Lima Metropolitana-Callao), conformada por dos gobiernos provinciales e integrada por 50 distritos (43 de Lima, 7 del Callao)? Las relaciones de poder en un continuo urbano con administraciones autónomas y una gran fragmentación interior genera un reto considerable para armonizar intereses e identificar representaciones sociales más o menos legítimas. A ello hay que sumar la necesidad de reconocer las diferencias y la diversidad culturales, étnicas, socioeconómicas de sus habitantes.

Frente a este reto, la estrategia de Muñoz para la elaboración del nuevo Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano al 2021 – 2040 ha sido convocar a un Consejo Consultivo ad honorem, que de acuerdo a sus declaraciones será el marco de la “conjunción de actividades técnicas y actividades participativas” [4].

La participación de la sociedad civil en este consejo consultivo tiene un claro acento empresarial: presidido por Fernando Cillóniz, integra a representantes de la Cámara Nacional de Turismo, la Cámara de Comercio de Lima, la Sociedad Nacional de Industrias y la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional, que si bien pueden tener propuestas técnicas, son en todo sentido organizaciones de carácter gremial con intereses económicos concretos en la ciudad. A ellos se suman los colegios profesionales de Ingenieros y de Arquitectos y una serie de “personalidades” cuyo aporte puede ser de valor, a modo de un panel de expertos, pero difícilmente equiparables con la voz de organizaciones barriales, vecinales o de grupos de interés ciudadano.

Por ello resulta central que quienes formulen o asesoren el Plan empleen metodologías y mecanismos que permitan recoger y concertar los distintos y legítimos intereses de sus habitantes, que van más allá de los que corresponden a los gremios empresariales.

El transporte metropolitano

Un buen ejemplo de los retos que enfrenta la concertación de intereses en torno al Plan al 2040 es el caso del transporte metropolitano y la puesta en marcha de la Autoridad de Transporte Urbano (ATU) [5], cuya función  es la articulación del transporte público urbano en Lima y Callao. Simultáneamente la Municipalidad Metropolitana de Lima ha puesto en marcha el programa Pico y Placa, un laboratorio vial por ahora restringido al automóvil privado y eventualmente al tránsito de camiones de más de seis toneladas de carga. Mientras ATU implica un trabajo de largo plazo (difícilmente se resolverá en un solo período municipal) que debe considerarse en el nuevo Plan, Pico y Placa es tan solo un salvavidas de emergencia para el día a día en algunas vías en los horarios de mayor tránsito.

No cabe duda que la congestión vehicular es insostenible y significa la pérdida de cientos de miles de horas en el transporte diario, que bien podrían emplearse mejor. Perturba la marcha económica de la ciudad, afecta a su competitividad tanto por el lado del transporte privado como del transporte público de pasajeros. El Metropolitano, la línea 1 del Metro de Lima y los autobuses de los cinco corredores viales complementarios constituyen la trama principal del planeamiento del transporte metropolitano, con el ordenamiento pendiente de las rutas “libres” concesionadas a una miríada de empresarios que operan las combis o cústers no integradas a los sistemas estructurantes del transporte, y que son las principales vías de movilidad para casi la mitad de las personas en la metrópoli. Y aunque el automóvil privado es una opción minoritaria, las medidas prioritarias y las calles se organizan para este sector. Por ello, el desafío del nuevo Plan de Desarrollo al 2040 y la ATU será definir en sus políticas la prioridad del transporte público y la diversidad de la movilidad: peatones, motocicletas, mototaxis, bicicletas (y ahora, scooters)  para que armonicen soluciones de mejor calidad, eficiencia, seguridad y salud.

La planificación del transporte público y privado, de pasajeros y carga y por cierto, su infraestructura, necesitan integrarse a las decisiones de desarrollo urbano y acondicionamiento territorial. Y para funcionar, deben integrar la perspectiva de los usuarios. Ahí es donde aparece claramente la necesidad de que actores de la ciudad como los gremios profesionales y de trabajadores, las asociaciones de vecinos, las comunidades universitarias y en general la sociedad civil organizada, hagan oír su voz, planteen sus demandas y expectativas para que el gobierno de la ciudad contribuya a mejorar su calidad de vida.

En ámbitos como el de la seguridad, el espacio público y las áreas verdes, la planificación de la ciudad tiene que acompañar de cerca a las gestiones municipales distritales. Éstas deben reconocer el peso de los planes metropolitanos en sus políticas, cosa que no ha ocurrido sino muy parcialmente en los últimos cincuenta años.

Los planes urbanos para Lima, que se iniciaron en la década de 1940, fueron en general rebasados por la realidad. Más allá de cualquier previsión, entre mediados y fines del s. XX la ciudad se multiplicó por diez, y desde entonces la población prácticamente se ha duplicado, y el territorio extendido hasta ser ahora una conurbación, Lima-Callao, que alberga a un tercio de la población nacional.

Rescatar lo trabajado

Sobre el tapete están el Plan Maestro del Centro Histórico de Lima al 2029 con visión al 2035 elaborado por Prolima y el PLAM2035 o Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano de Lima y Callao al 2035, formulado por un calificado equipo de profesionales durante la administración de Villarán. El primero, aunque contaba con el respaldo del alcalde -manifiesto en la continuidad en su gestión del equipo que lo elaboró durante la administración Castañeda-  ha tenido resistencias para ser aprobado. Sobre el segundo, Muñoz ha señalado que rescatará algunos aspectos.

Al respecto, el PLAM2035 contiene proyectos emblemáticos como la propuesta de establecer una Política de Regeneración Urbana para la metrópoli a mediano y largo plazo, acompañada de la generación de suelo para procurar el desarrollo de proyectos inmobiliarios que integren la enorme cantidad de suelo vacante y subutilizado que existe en el Centro Histórico de Lima CHL: más de 700,000 m2 entre Barrios Altos y Monserrate.

Específicamente, para el Centro Histórico de Lima están los proyectos que tienen que ver con la renovación urbana y generación de desarrollos inmobiliarios, equipamientos y servicios en Monserrate y Barrios Altos.

Asimismo, la propuesta del rediseño vial, renovación y valoración del espacio urbano de avenidas como Tacna, Grau, Alfonso Ugarte, y Paseo Colón, así como también los jirones Junín y Amazonas (donde se propone la recuperación del espacio público y frente del río, generando áreas de recreación y esparcimiento) y específicamente en el río Rímac la revitalización del espacio público y medio ambiente a través de la reutilización de predios monumentales para fines institucionales y el diseño integral del río como gran espacio ambiental y de recreación.

Además en el Plan Maestro del Centro Histórico de Lima al 2035, se propone la creación de una Unidad de Gestión autónoma, que reúna a los principales involucrados en la toma de decisiones bajo una única dirección. Todo ello expresa una visión que va más allá del patrimonialismo y la conservación de monumentos, que si bien son de gran importancia, en ellos no se agota la gestión de un centro vivo contemporáneo, que además define en buena medida la diversidad cultural e identidad histórica de la ciudad.

Algunos proyectos estratégicos para consideración

La ciudad como un todo, más allá de sus delimitaciones municipales requiere de un plan que contenga objetivos y metas realistas para su territorio, así como la definición de instrumentos y mecanismos que permitan tomar decisiones sobre los avances y dificultades que puedan surgir. Una de las fallas de nuestra planificación ha sido la escasa o nula continuación de las estrategias y planes urbanos de mediano y largo plazo que traigan resultados acumulativos. Por ello, es importante recoger algunos de los proyectos estratégicos para Lima Metropolitana acopiados en el PLAM2035, que ha construido una visión a partir de un diagnóstico previo y del producto resultante de los Planes de Desarrollo Concertado de Lima [6]  y de la Región Callao, ambos vigentes.

El PLAM2035 incluye una cartera de más de 60 proyectos urbanos prioritarios que compromete al menos a las tres siguientes gestiones municipales. Se trata de planes viales y territoriales claves, así como la mejora de servicios y espacios públicos, del equipamiento, la infraestructura urbana y la vivienda.

Entre los proyectos están el mejoramiento integral de barrios a través de los Proyectos Urbanos Integrales (PUI) y el desarrollo de nuevas centralidades. Es el caso de la creación de cuatro nuevos núcleos urbanos para el desarrollo industrial y comercial ubicados en Ancón, el límite entre San Juan de Lurigancho y El Agustino, Villa el Salvador y las pampas de Lurín. Y por cierto el mejoramiento de la infraestructura vial metropolitana en el contexto de estas diversas propuestas.

También contiene propuestas destinadas a regenerar y proteger los grandes espacios públicos de la ciudad, como las playas, las cuencas hidrográficas, los parques zonales y otros espacios de recreación. Asimismo, trae propuestas para resguardar las lomas de Lima como parques y pulmones ecológicos. Solo en este último rubro encontraría Muñoz a una gran cantidad de organizaciones vecinales y ecológicas dispuestas a participar, con propuestas técnicas y de acción no solo para la conservación ecológica, sino para la contención ante el delincuencial tráfico de tierras en el borde urbano, que actualmente ya llevan a cabo en un ejemplo de ejercicio de ciudadanía.

A los vecinos de Lima y Callao nos corresponde prestar atención a este proceso y participar desde distintas instancias para que el crecimiento y planificación urbana de la metrópoli hacia el año 2040 resulte en una buena planificación urbana. Esto es, que permita una eficiente y sostenida gestión de la ciudad que nos conduzca hacia una mejora significativa de la calidad de vida urbana, en particular para las grandes mayorías que la habitan y construyen día a día.

Disclaimer: El autor del artículo trabajó como responsable de los temas de consulta y participación ciudadana en la propuesta  del Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima 2012- 2025, que dirigió Henry Pease.

[1] https://www.confiep.org.pe/wp-content/uploads/2019/06/Agenda-Pa%C3%ADs-C…

[2] Recientemente, y a propósito del nuevo Plan, el Colegio de Arquitectos del Perú a través de su decano nacional ha adelantado que llevará la propuesta para crear un subcentro urbano en Lima que permita el crecimiento ordenado al sur, entre Punta Hermosa y Pucusana.

[3] Ley Nº 29792  artículo 111º

[4] http://www.munlima.gob.pe/noticias/item/38631-alcalde-munoz-preside-inst…

[5] La ATU no es responsable de la gestión del tránsito (semaforización, señalización etc.) ni de proyectos de infraestructura, sino de articular el servicio de transporte público de pasajeros de Lima y Callao, es decir continuar con la reforma del transporte iniciada por la Municipalidad Metropolitana de Lima, regular los taxis, e integrar todos los sistemas en uno solo con un único medio de pago.

[6] Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima PRDC 2012-2025 formulado el año 2012 y aprobado por la MML el 2014 que sirvió como base al PLAM 2035.