Escrito por Sasha Chumpitaz Revista Ideele N°305. Agosto-Setiembre 2022

Cada cuatro años volvemos a discutir cuáles son los retos que afronta nuestra ciudad capital para llegar a ser, esa ciudad soñada por arquitectos y urbanistas. Mientras tanto, poco o nada les interesa a los candidatos proponer cambios estructurales con enfoque territorial. A continuación, abrimos el debate de los temas que no forman parte de la “agenda pública”; pero que mejorarían radicalmente la vida de quienes vivimos, sufrimos y disfrutamos Lima.

Lima, la ingobernable

El modelo de gobierno metropolitano de Lima, con un alto grado de fragmentación administrativa, es una de las principales causas para definir a la capital como una ciudad ingobernable. Esto no depende únicamente de la superposición de competencias entre jurisdicciones distritales; si no, sobre todo, entre esferas de gobierno.

Podemos reconocer dos procesos altamente nocivos para la gobernabilidad de Lima; primero, la fragmentación municipal que crea nuevas unidades de representación en búsqueda de un poder autónomo, que no es más que el interés político por encontrar en el territorio, un espacio para el establecimiento de un “feudo” que genera réditos políticos y económicos, forjando una situación de “minifundismo” (Bonet, 2020) y segundo, la tendencia creciente al inframunicipalismo. El resultado de ambos procesos promueve la aparición de gobiernos locales que no disponen de las capacidades y recursos necesarios (Bonet, 2020) para atender las demandas de la ciudadanía.

Este alto grado de fragmentación administrativa en una ciudad con más de 10 millones y medio de habitantes se convierte en un despropósito para garantizar la gestión común de los servicios públicos que exige una sociedad urbana cada vez más diversa. Por ejemplo, en materia de saneamiento ambiental; Lima, no cuenta con un sistema de recolección y gestión de los residuos sólidos. En cuanto a la seguridad ciudadana ocurre algo similar, Lima y el Callao no cuentan con un cuerpo unificado del servicio público de seguridad.

Si bien estas situaciones podrían llevarnos a pensar en una salida regresionista que intente una “devolución” de responsabilidades al gobierno nacional (La ATU es un ejemplo de ello), lo cierto es que el proceso de descentralización para el caso de Lima Metropolitana nunca terminó de ser gradual; por el contrario, aún existen competencias compartidas con el poder ejecutivo y algunos órganos ministeriales.

Frente a esto, la respuesta debe ser un municipalismo más robustecido, autónomo, colaborativo y próximo a la ciudadanía. Lo primero es reconocernos no solo como un continuum urbano, porque somos más que suelo; si no como la sumatoria de procesos históricos que nos han dado como resultado la ciudad que tenemos hoy en día. Lima no es más una ciudad metropolitana. Lima es una ciudad región, que viene desde Chancay, recorre las cuencas del Rímac, Chillón y Lurín, integrando el Callao y llegando hasta Cañete.

¿De dónde sale el presupuesto?

Tocarle la puerta al gobierno central es la práctica común de las últimas décadas para financiar los grandes proyectos estructurantes de Lima; mientras hacemos efectiva la autonomía económica y fiscal del gobierno metropolitano o gestionamos financiamiento internacional es impostergable la aplicación de instrumentos de financiamiento urbano. Nickson (2017) plantea que “la captura de valor” no recibe la atención que merece por parte de los gobiernos municipales de la región. Lima Metropolitana es una de las ciudades que se niega a recaudar fondos propios que provengan del aumento del valor del suelo como consecuencia de las inversiones públicas en infraestructura o cambios administrativos en la gestión y uso del suelo urbano.

La aplicación de estos instrumentos que garantizarían un elevado grado de autonomía económica, depende principalmente de tres factores: voluntad política, presión empresarial de los gremios de construcción e inmobiliarias y un marco normativo municipal / nacional, como el PLAM2040 o la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, ambos sin reglamentación. Siendo categórica, la recaudación por impuesto predial en un país con un alto grado de informalidad urbana y la falta de un sistema de catastro unificado y actualizado, tiene muchas limitaciones; por el contrario, la aplicación de la captura de plusvalías, permitiría no solo aumentar las arcas municipales de manera autónoma y sostenida, sino que además fortalecería la capacidad de gestión y autogobierno en Lima.

Lima, ciudad “informal”

Lima es la ciudad en crisis perpetua; mucho antes de la llegada del COVID-19, la crisis civilizatoria (Pascual, 2016) en la que los estados nación no lograron resolver los grandes desafíos globales, nos colocaba ante un escenario de desigualdad urbana sin precedentes. Surge entonces, la “lógica de la necesidad”[1] (Abramo, 2011), como forma de sobrevivencia en todos los ámbitos de la vida pública y privada.

Con más de 10 millones y medio de habitantes (INEI, 2017), Lima Metropolitana es la metrópoli nacional que presenta más del 70% de informalidad urbana (Rojas, 2021). Las tasas más altas de informalidad económica han llegado al 75%, situación que trae como consecuencia la precariedad e inestabilidad laboral. Frente a esta realidad, se va gestando una ciudadanía que se autodenomina “emprendedora y creativa”. Estos actores económicos reconocen en la posibilidad de generar riqueza y crear empresa, la oportunidad de encontrar un puesto de trabajo independiente y que además resuelva de manera inmediata su asistencia básica.

De hecho, Lima se sostiene por sus economías locales (independientemente de si sean formales o no); cada diez  limeños, tenemos una pequeña o mediana empresa y además contamos con 1403 mercados de abastos (Lima La Impostergable, 2022). Por lo tanto, un elemento estratégico para el desarrollo continuo de la clase emprendedora es la infraestructura pública que asegure la puesta en marcha de nuevos proyectos empresariales. El gobierno metropolitano de Lima, debe promover un proyecto integral, estratégico e innovador, fortaleciendo un tejido urbano productivo.

Lima, dispersa y fragmentada

No podemos discutir sobre los grandes desafíos de Lima, sin mencionar el problema del transporte urbano; existen coincidencias en las propuestas sobre movilidad sostenible, priorización del peatón y gestión adecuada del tránsito, conjuntamente con el uso de vehículos no motorizados. Pero la discusión debe profundizarse mucho más, si queremos anticipar el colapso del sistema integrado de transporte o garantizar condiciones para las movilidades de cuidados. La pregunta que nos debemos hacer es, ¿hasta cuándo seguiremos trasladándonos de “cono a cono”? ¿Qué debe ocurrir en Lima para que toda la ciudadanía, sin exclusión, tenga acceso a los recursos de la ciudad de manera cercana y segura?

Lo primero es cuestionar la continua expansión territorial y crecimiento explosivo de manera fragmentada (Dammert, Vega, Moschella, Vilela, Bensús, Fernández de Córdova y Pereyra, 2019); ya que este modelo de crecimiento urbano ha generado la segregación socioespacial de buena parte de los barrios de Lima. Lo segundo es darle un giro a la tuerca normativa; es innegable que la zonificación es un instrumento técnico normativo que “legaliza e institucionaliza” una práctica depredadora y especulativa respecto al ordenamiento y los usos del suelo urbano. Lima (y todas las ciudades del Perú) necesita un nuevo modelo de zonificación que sea resultado de la vocación natural del suelo (funciones urbanas y ambientales); así como de la identificación de las áreas o zonas que se requiere proteger. Debemos derribar la lógica funcionalista (Rueda, 2016) de nuestros territorios y adentrarnos a un entendimiento integral de la ciudad.

Sumado a esto, la ciudad – región Lima presenta como mayor desafío la precaria habitabilidad interna de la ciudad construida; en otras palabras, el reto es actuar sobre el déficit cualitativo de viviendas y la infraestructura urbana para la dotación de servicios públicos en suelo ocupado, sean áreas consolidadas o en camino a consolidarse. Este desafío requiere un viraje de enfoques que reconozcan la urgencia de intervenir en la ciudad existente y, además, validen como modo de producción los procesos de autoconstrucción de la vivienda y el hábitat. Permitiendo densificar la ciudad de manera responsable, con asistencia técnica y anticipándonos a la vulnerabilidad frente a los riesgos y desastres.

La crisis climática

Por otro lado, nuestra ciudad presenta un potencial económico ambiental vinculado a sus características geográficas y físicas, probablemente como cualquier otra ciudad del mundo; pero lo cierto es que Lima es una de las capitales latinoamericanas con salida al mar y además atravesada por tres cuencas hidrográficas que le otorgan una única diversidad de infraestructura verde y ecológica. Estas características, al ser vinculadas con un proceso de desarrollo económico sostenible, indudablemente permitirían aplicar un urbanismo ecosistémico, que recupere el valor ecológico y paisajístico de Lima.

En un contexto mundial en el que se prioriza el financiamiento internacional para atender la crisis climática y a su vez generar un cambio en las matrices productivas y económicas de las ciudades; es necesario que desde Lima se pueda fomentar la promoción de actividades económicas relacionadas a este propósito. Más aún, porque legitima a los actores sociales, culturales y ambientales inmersos en la defensa de estos ecosistemas verdes y circuitos ecoturísticos. Ellos sonquienes vienen desarrollando de manera autogestionaria y colectiva distintas iniciativas para fortalecer economías circulares; así como el tejido social barrial.

Finalmente, para lograr recuperar Lima para su gente y cogestionar procesos que revitalicen la ciudad; se necesita un gran movimiento social urbano, que geste desde el municipalismo la recuperación de “lo público”, entendido como los bienes comunes que permiten el desarrollo de una vida digna.

Referencias bibliográficas

• Abramo, P. (2011). La producción de las ciudades latinoamericanas: mercado inmobiliario y estructura urbana. OLACCHI.
• Bonet J. (2020) El gobierno local: descentralización y autonomía [recurso de aprendizaje]. Recuperado del Campus de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC), aula virtual.
• Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). (2017). Censos Nacionales 2017: XII de Población, VII de Vivienda RETADAM [base de datos en línea] http://censo2017.inei.gob.pe/
• Nickson, A. (27-29 de noviembre de 2017) La descentralización en América Latina: balance del proceso, nuevas tendencias, y retos para una reforma municipal en la región. [Discurso principal]. Conferencia: X Congreso de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, (IGLOM), El Colegio de México, Ciudad de México. https://www.researchgate.net/publication/321807150_La_descentralizacion_en_America_Latina_balance_del_proceso_nuevas_tendencias_y_retos_para_una_reforma_municipal_en_la_region
• Pascual, J. M. (2016). Las ciudades ante el cambio global. Barcelona: Editorial Hacer.
• Rojas. M. (2021) Problemas y propuestas. Informalidad urbana en tiempos de pandemia. Fundación Friedrich Ebert. https://www.academia.edu/63875317/PROBLEMAS_Y_PROPUESTAS_Informalidad_urbana_en_contextos_de_pandemia
• Rueda, S. (2019) El Urbanismo Ecosistémico. Ciudad Y Territorio Estudios Territoriales (CyTET), 51(202), 723-752. https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/article/view/77733
• Vega, P. Dammert, M. Moschella, P. [Paola]. Vilela, M. [Marta]. Bensús, V. Fernández de Córdova, G. [Graciela]. Pereyra, O. (2019) Las centralidades de Lima Metropolitana en el siglo XXI. Fondo Editorial PUCP

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[1] Abramo (2011) define como lógica de necesidad, aquella que produce ciudad por la ocupación o toma de predios, terrenos, que es posible mientras se produzca una actuación de la ciudadanía por fuera de la institucionalidad normativa y jurídica. Esta noción será tomada como alternativa de sobrevivencia para todos los ámbitos de la vida pública (laboral, habitacional, económico) y privada o cotidiana (domésticas, de cuidado, entre otras).