Escrito por Silvia Passuni Revista Ideele N°239. Junio 2014

A casi el tercer año de gestión del actual gobierno poco o nada se habla de la propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial al interior del ejecutivo. Atrás quedo el discurso del 2011 durante la toma de mando del presidente Humala, cuando señaló: “avanzaremos profundamente en la política de ordenamiento territorial que nos permita establecer de manera participativa el uso racional de nuestro territorio”. Frase que hizo eco durante el primer año de gestión, pero no logró concretar los cambios esperados.
La curiosidad por tener un balance del contexto actual me impulsó a realizar un ejercicio simple. Revisar notas, noticias y artículos generados acerca del Ordenamiento Territorial (OT) surgidos en lo que va del año. El resultado refleja que lamentablemente en lo que va del 2014 muy poca información, por no decir ninguna, se ha generado acerca del OT y en menor medida acerca de la propuesta de Ley. Es probable que se deba al poco interés de la prensa respecto al tema, pero tampoco se puede negar que el avance es escaso.

Desde los sectores-MINAM

Cuando se trata de Ordenamiento Territorial el referente nacional es el Ministerio del Ambiente. Cómo ente rector se encuentra profundamente comprometido con el proceso técnico y su rol de asesor a los gobiernos locales. Es de esta manera que se percibe el trabajo del MINAM durante los primeros meses del año. Un trabajo importante, pero abocado principalmente al fortalecimiento de capacidades y brindando información técnica a regiones y gobiernos locales.

Hace algunos años atrás, el MINAM tuvo un rol muy activo en torno a la discusión de una propuesta de ley, pero actualmente su participación es limitada. Se ha sentido la distancia del MINAM durante la discusión de la propuesta de Ley 2522, que busca regular el proceso de OT. Este distanciamiento refleja el cambio de prioridades del ejecutivo así como un rechazo a participar del cuestionamiento sobre la rectoría del proceso; es decir, quien debería ser responsable de impulsar el OT a nivel nacional.

Cabe señalar que sigue pendiente la solución al problema de ausencia de información confiable y a escalas pertinentes para el desarrollo de procesos de Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) y otros estudios. Este es un aspecto crítico que sigue sin ser resuelto.

Desde el legislativo

Por otro lado, la información recogida de la prensa pone en evidencia el impacto del trabajo desarrollado por la Comisión de Descentralización y la Congresista Verónika Mendoza, quien en setiembre del 2013 presentó el proyecto de Ley 2522. Actualmente esta propuesta sigue siendo discutida por el Grupo de Trabajo de Descentralización y Ordenamiento Territorial (GTDOT).

Aun a pesar de que la actual legislatura se ha retomado recién en marzo, es visible el trabajo a través del desarrollo de audiencias públicas y foros en distintas regiones. Trabajo que tiene por objetivo presentar y validar la propuesta de ley. Ha sido amplia la respuesta desde las regiones y es quizás donde más se viene avanzado. Se espera que durante este 2014 pueda discutirse y aprobarse en el pleno la propuesta de Ley que cuenta con gran respaldo de los gobiernos sub nacionales y parte de la sociedad civil.

Gobiernos regionales y locales

La mayor parte del trabajo realizado en materia de OT viene desde las regiones y sus gobiernos provinciales y distritales. Pero este esfuerzo repercute poco en la prensa nacional, ya que no son noticias de impacto. Se han invertido millones de soles en la implementación de oficinas técnicas, contratación de profesionales y desarrollo de investigaciones necesarias para realizar la Zonificación Ecológica Económica y otros estudios orientados a desarrollar el Plan de Ordenamiento Territorial. La ausencia de un marco legal claro sobre Ordenamiento Territorial no brinda la seguridad jurídica suficiente para seguir invirtiendo en su desarrollo, pues a la fecha la ZEE no es un instrumento vinculante. Además, la centralización de algunas competencias cruciales desde el ejecutivo (minería a gran escala por ejemplo) generan pugnas entre los distintos niveles de gobierno, siendo necesario un conceso para alcanzar un OT.

Según el MINAM, regiones como: Piura, Cajamarca, Amazonas y San Martín por el norte del país; además de regiones como: Huancavelica, Ayacucho, Cusco, Madre de Dios Arequipa, Tacna y El Callao tienen procesos culminados (ver mapa). Sin embargo, los gobiernos regionales que aspiren a realizar un proceso de Ordenamiento Territorial deberán cumplir con la propuesta metodológica desarrollada por la Dirección General de Ordenamiento Territorial del MINAM. Esta propuesta plantea, que además del desarrollo de la ZEE deberán desarrollarse siete estudios especializados (EE)¹ . Una vez culminados estos nuevos requerimientos se articulara todo, ZEE + EEs, en un Diagnóstico Integrado del Territorio, que será la base para recién iniciar el desarrollo del Plan de Ordenamiento.

En este contexto, los gobiernos regionales ven cada vez más difícil el siquiera iniciar el Plan de Ordenamiento Territorial. Es así que a la fecha, de los doce Gobiernos Regionales que han culminado satisfactoriamente su ZEE, solamente Piura y Cajamarca se encuentran avanzando con el desarrollo de los EEs; asumiendo los altos costos que suponen estos estudios y el riesgo de errar al desarrollar una metodología desconocida.

Sin desmedro de la utilidad de los nuevos estudios y de la información generada pareciera estar gestándose un tipo de burocracia técnica, que bajo la ilusión de alcanzar el conocimiento perfecto del territorio propone nuevas aproximaciones a una realidad tan compleja y cambiante que ya no es la misma al finalizar dicho proceso. La planificación del territorio debe ser una mezcla de ciencia y práctica cuyo fin es el desarrollo de las poblaciones, no el conocimiento per se del territorio.

Acuerdo Nacional

No se puede obviar el importante trabajo desarrollado por el Acuerdo Nacional durante el 2013 para la construcción de la trigésimo cuarta política de Estado sobre “Gestión y Ordenamiento del Territorio”. Lamentablemente, las políticas del Acuerdo Nacional no son vinculantes y por lo tanto se corre riesgo que los consensos logrados no tengan ningún impacto. Sin embargo cabe la posibilidad de exigir al Estado la implementación de algunos de los acuerdo a través de programas especiales en los distintos sectores. Estos deberían ir de la mano con lo trabajado desde el MINAM y también con participación del CEPLAN.

Es importante considerar que en septiembre 2013 hubo una iniciativa por parte de la bancada de Perú Posible que plantea la configuración de un marco legal que institucionalice las políticas de Estado del Acuerdo Nacional, articulándolas con los planes estratégicos de desarrollo nacional (CEPLAN). El proyecto de Ley 2652, presentado por la legisladora Carmen Omonte, sigue en evaluación, aunque las perspectivas de aprobar la ley son escazas.

Sociedad civil

Por último, no se puede dejar de lado el rol que ha cumplido la sociedad civil frente a la discusión de la propuesta de Ley, articulándose a través de la Plataforma para el Ordenamiento Territorial. A este proceso se han involucrado en distintos momentos organizaciones sociales, institutos de investigación, ongs, etc. No obstante, su capacidad de hacer incidencia ante el ejecutivo es cada vez menor.

Aún apear de ser un tema de gran importancia, la discusión acerca de la necesidad de una ley de ordenamiento territorial es cada vez más ausente en el gobierno. Esperemos que los esfuerzos de otros sectores puedan tener eco en un ejecutivo cada vez más distante de las necesidades de la población.

———————————————————————————————————————————–

¹a. Estudio de Dinámica Económica Regional.
 b. Estudio de Normativa y Políticas con Incidencia Territorial.
 c. Estudio de Evaluación del Riesgo de Desastres y Vulnerabilidad al Cambio Climático.
 d. Estudio de Servicios Ecosistémicos.
 e. Estudio de Análisis de los Cambios de la Cobertura y Uso de la Tierra.
 f. Estudio de Análisis de Capacidad Institucional.
 g. Estudio de Ecosistemas y Hábitat Marino Costero.