La corrupción por decreto

Escrito por Revista Ideele N°238. Mayo 2014

Durante su segunda experiencia de gobierno, cada vez que podía, el expresidente Alan García sacaba lustre de sus credenciales democráticas y su respeto hacia las instituciones del Estado. Sin embargo, su gobierno las vulneró desde el primer día. Los decretos de urgencia que sacó como volantes, lejos de ser excepcionales, fueron parte de una política de Estado que desnaturalizó su función y trató de imponer una situación de excepción permanente. ¿Para qué?

Como su nombre lo indica, los decretos de urgencia se promulgan ante emergencias: catástrofes naturales, incendios, desabastecimiento eminente, entre otras. El Tribunal Constitucional ha previsto una serie de requisitos para regular los arranques de cualquier voluntad suprema. Este tipo de decretos tiene que ser relacionado con asuntos económicos y deben tener las siguientes características: excepcionalidad, imprevisibilidad, temporalidad, conexidad, interés nacional y transitoriedad.

Durante los 10 años del fujimorato se emitieron 1400 decretos de urgencia. En el gobierno de Alejandro Toledo se dictaron 136, y 383 en el segundo gobierno de García. El Gobierno de Ollanta Humala va por los 38 y pareciera que no se van a multiplicar al término de su mandato. Si hacemos un recuento histórico, solo García supera a García. En su primera gestión el expresidente expidió 1.033 decretos de urgencia.

Mientras transcurría el gobierno aprista, cada año más sectores entraban en una frenética urgencia. El decreto 014-2007 amplió la emergencia a los sectores penitenciario, salud, educación, telecomunicaciones e infraestructura vial. Pero no se trata solo de la cantidad superlativa, sino también de su contenido y empleo. Muchos de sus decretos han sido el punto de partida de casos de corrupción como los de Agua para Todos y los colegios emblemáticos.

La idea de un Alan García como el artífice de una maquinaria al servicio de la corrupción ronda en la cabeza de quienes han estudiado el tema. Según el congresista Johnny Lescano, que estuvo cuatro meses en la Megacomisión investigando los colegios emblemáticos, “se construyó un nuevo modelo de corrupción para disponer fácilmente del dinero del Estado, cuya base jurídica eran los decretos de urgencia, y que se complementaron con modificaciones en la estructura y funcionamiento de los ministerios. Así se vuelan todos los controles que tiene la democracia para fiscalizar los proyectos de inversión”. No faltan pruebas, sino más investigación.

La Megacomisión ha tomado una muestra de 31 decretos, y las cifras son elocuentes: el 81% se ha emitido sin cumplir los requisitos que establece la Constitución, el 50% forzándolos, el 31% sin precisar los motivos, y el 26% hubieran podido emitirse como decretos supremos.

Los decretos de urgencia no pueden suplir la ineficiencia o la falta de planificación de una gestión. Tampoco, justificar los impulsos constructores, por más presidenciales que sean. “Se ha querido forzar una situación de urgencia en sectores donde tradicionalmente las obras se han ejecutado mediante los procedimientos establecidos”, sostiene Sergio Tejada, presidente de la Megacomisión.

¿La regulación de los altos funcionarios del Estado, la remodelación de los colegios emblemáticos o el remozamiento del Estadio Nacional eran lo suficientemente “urgentes” como para prescindir del Congreso?

Día 1

Ni bien se había instalado en su primer día de gobierno, el 1.° de agosto del 2006, García lanzó su primer decreto de urgencia: se le rebajó el sueldo a los altos funcionarios, incluyendo al presidente y a los ministros. Fue planteado como una medida necesaria de austeridad para redistribuir el dinero recortado en beneficio de los más pobres. Sonaba seductor pero, al ser emitido como decreto de urgencia, se libró de un debate en el Congreso, donde podrían haberse ventilado la precariedad de los argumentos. El decreto no contó con informes técnicos que lo respaldaran ni precisaba las circunstancias extraordinarias e imprevisibles. ¿Por qué el mantener los antiguos salarios ponía en riesgo las finanzas públicas? ¿En cuánto se podría aliviar la pobreza con este ahorro? Al final, poco a poco se fueron restituyendo los antiguos salarios, la economía no se cayó, y hasta ahora no se sabe a dónde se destinó realmente el dinero ahorrado. De acuerdo con el decreto emitido, debía destinarse a un Fondo para la Desigualdad. Pero, como veremos, no fue eso lo que ocurrió.

El argumento de la pobreza como “urgente” es absurdo. Se trata de un mal histórico y estructural. Plantear las políticas públicas a partir de decretos de urgencia es, cuando menos, insensato. También puede ser peligroso, ya que la pobreza como argumento general puede soportar cualquier barbaridad.

¿Colegios en ruinas?

El año 2009 se emitió el decreto de urgencia 004, que permitió la designación a dedo de las empresas que iban a remodelar una serie de colegios emblemáticos. Inmediatamente surge la pregunta: ¿Acaso un cataclismo había destruido los colegios? Nada impedía remodelarlos y equiparlos siguiendo los procedimientos regulares. Tejada puntualiza: “La esencia de un decreto de urgencia es su carácter transitorio, pero los colegios se siguieron arreglando hasta el año 2011, y se inauguraban sin que las obras estuvieran terminadas. Parece que la urgencia no iba de la mano con la celeridad en los arreglos: entre 2009 y 2011 solo se terminaron 17 de los 34 colegios que estaban siendo refaccionados”. 

El “dedo de Dios” permitió que los funcionarios del ministerio seleccionaran a las empresas y que realizaran un concurso interno del que salían las afortunadas ganadoras. No hubo licitaciones, como es lo usual. A Sergio Tejada le llamó la atención el caso de la constructora DH Mont. De las 15 obras de remodelación que se hicieron en Lima, 10 le fueron adjudicadas, mientras que una empresa con más experiencia como Cosapi solo ganó dos. El presidente de la Megacomisión afirma algo muy grave: “Hemos encontrado pagos en las cuentas de algunos funcionarios encargados de las adjudicaciones que se producen un año después. Una empresa que gana el concurso le paga después de un año 45 mil dólares al funcionario”. Todo parece muy bien planeado: la ley no impide que pasado ese lapso de tiempo ese mismo funcionario pueda ser “contratado” para realizar una consultoría, por ejemplo, o para algún oportuno servicio.

Las obras se iniciaron contando solo con un “perfil” —una especie de ficha técnica— al que el expresidente defendió con fervor durante los interrogatorios en la Megacomisión. Pero lo que sostienen los congresistas que han inspeccionado los colegios en Lima es que hay serios problemas producto del apresuramiento y la falta de expedientes técnicos. En relación con los colegios de provincias coinciden en señalar que los avances son muy lentos, y que ésos sí están en ruinas.

El congresista Juan Pari relata que visitó un colegio que tenía un gran estadio con una impresionante instalación lumínica. Cuando le preguntó al director si prendían las luces, éste le contestó que nunca lo hacían porque una hora de luz significaba 7 mil soles de consumo. El congresista Johnny Lescano visitó un pabellón para 200 alumnos que solo tenía dos waters en el baño, y asegura que los directores se quejaban del mal sistema de alcantarillado y de la deficiencia en la construcción de las aulas y canchas.

Otro punto que ha sido denunciado por Lescano es que se cambiaron las normas para que el ministro de Educación de entonces, Antonio Chang, se eximiera del manejo económico de su presupuesto. Mediante una resolución ministerial, los contratos pasaron a ser responsabilidad exclusiva del secretario general del ministerio. Es decir, un funcionario de segundo orden manejó los fondos y firmó por 1250 millones de soles.

Finalmente se “coló” en esta súbita urgencia por remodelar los colegios emblemáticos otra impostergable remodelación que era de vida o muerte para el país: la del Estadio Nacional. Se le incorporó de taquito, mediante una fe de erratas a la ley que ya había sido publicada en El Peruano.

Tocando fondos

En su mes de estreno, el presidente García creyó urgente establecer el Fondo para la Desigualdad. El objetivo era destinar el dinero ahorrado con las políticas de austeridad y racionalidad, más otros de sectores privados, a programas de alivio de la pobreza extrema en zonas rurales.

Fue una urgencia bizarra, ya que el decreto se emitió en 2006 y el fondo solo se estableció en 2009. Es decir, el dinero que se ahorró con la reducción de salarios no llegó a sus arcas. Pero el asunto no termina ahí: la Megacomisión ha detectado que algunos de los beneficiados tenían relación con funcionarios que administraban el fondo. Y por si esto fuera poco, en 2009 se creó otro nuevo: el Fondo de Inversión en Infraestructura, con el argumento de promover las inversiones para frenar el impacto de la crisis internacional de ese año. Como se señala en la sustentación: “Dentro del contexto antes mencionado resulta imprescindible adoptar medidas extraordinarias en materia económica y financiera que permitan minimizar los riesgos que puedan afectar el aparato productivo nacional, a través del impulso al desarrollo y ejecución de proyectos de inversión, tales como asociaciones público-privadas y concesiones de obras públicas de infraestructura y de servicios públicos”.

Nuevamente nos encontramos con la singular interpretación “de urgencia” del expresidente: el fondo fue entregado apenas el 2010; es decir, cuando ya la economía peruana se había recuperado del bajón del 2009. Lo extraño es que hasta la fecha el dinero no se ha tocado, pero el Estado ya le ha pagado a la empresa administradora del fondo más de 7 millones de soles.

El Fondo de Inversión para Infraestructura era cofinanciado con los siguientes aportes: Cofide (100 millones de soles), la Corporación Andina de Fomento (40 millones de soles) y las AFP Integra, Prima, Profuturo y Horizonte (200 millones de soles). Por ser copartícipe, la empresa BROOKFIELD y AC CAPITALES S.A., que contrataron para que lo administre, debía aportar 100 millones de soles. Pero han pasado más de cinco años, no se ha dado por aludida y, más bien, se ha beneficiado con el dinero que le paga el Estado.
La Megacomisión no ha podido determinar cómo se eligió a esa empresa, pero se sabe que fue contratada en noviembre del 2009, antes de que fuera creada, ya que se inscribió apenas al mes siguiente con un capital de 1.000 solcitos. Un negocio redondo para quien debía administrar 340 millones de soles.

Uno de los profesionales que ha investigado este caso manifiesta: “No se ha podido demostrar que hubo una licitación para las dos empresas que iban en consorcio, porque cuando designan a esa empresa ni siquiera estaba constituida”.

Durante todo el tiempo que duró la crisis internacional, el gobierno de García hizo una doble jugada: por un lado, declaraba a los cuatro vientos que nuestro país estaba blindado; y, por el otro, emitía una serie de normas que tenían como fundamento una devastadora crisis. Pero, como hemos visto, las medidas nunca se llegaron a aplicar debidamente o se realizaron a destiempo. La ineficiencia está confirmada; falta probar la corrupción.

Por medio de otro decreto de urgencia se creó un tercer fondo: el de Garantía Empresarial. El gobierno de García creyó que el alivio de las deudas era una medida muy importante para ayudar a las micro y pequeñas empresas asfixiadas por sus préstamos bancarios. El fondo, de 300 millones de soles, garantizaba el pago de pequeños microempresarios que tenían deudas con los bancos del Perú. El Estado pagaba el 50% del préstamo y se quedaba con la deuda de las personas a las que tenía que corretear. Finalmente, el empresario deudor continuaba con su deuda, ahora ya más aliviado en manos del Estado. El principal beneficiado fue el banco, ya que se le pudo desembolsar un dinero que prácticamente tenía perdido. No es difícil adivinar el nombre de la empresa que más ganó con este decreto: el Banco de Crédito del Perú.

El decreto de urgencia 024-2009, firmado por Alan García, Yehude Simon y Luis Carranza, fue el que respaldó a las empresas crediticias para que sigan prestándoles a los pequeños empresarios. Lo extraño es que este fondo cubrió préstamos que se habían hecho antes de que se hubiese formado.

El cuarto fue el Fondo para el Agro, que también terminó beneficiando a un sector distinto de su destinatario original. Originalmente fue creado para ayudar a las empresas desmotadoras de algodón. Sin embargo, se terminó otorgando préstamos a muchas empresas que no tenían que ver con ese rubro y que hasta el momento no los cancelan. Varios casos de éstos están siendo judicializados. En el informe sobre los decretos de urgencia de la Megacomisión aparece uno de los beneficiados que, coincidentemente, era familiar de Ismael Benavides cuando éste era ministro de Agricultura.

Muchos de sus decretos han sido el punto de partida de casos de corrupción como los de Agua para todos y los colegios emblemáticos

La cola del tren

Sumergirse en el mundo de los decretos de urgencia es arduo. Se hubiese necesitado una Megacomisión con el doble de sus integrantes y con el doble del tiempo solo para poder analizar a plenitud las implicancias de cada uno de éstos. El suelo en el que se movió el gobierno de Alan García no estaba parejo.

Entre lo mucho que queda por investigar están los decretos que facilitaban proyectos de inversión para infraestructura. Algunos ya fueron investigados y motivaron que el Tribunal Constitucional declarase inconstitucionales el 001 y el 002-2011.

La inversión para el tramo 1 del Tren Eléctrico es uno de estos casos donde parece haberse escondido la tierra debajo de la alfombra. En un inicio, la Autoridad Autónoma del Tren Eléctrico estaba a cargo de la Municipalidad de Lima; sin embargo, mediante un decreto de urgencia pasó a manos del Ministerio de Transporte con la extraña anuencia de la municipalidad. (Posteriormente se supo que Castañeda les había pedido apoyo para el Metropolitano y para el bono del chatarreo, que, dicho sea de paso, nunca se concretó.)
Para construir el tramo 1 se emitieron decretos de urgencia que encargaron a ProInversión la contratación del servicio de transporte y al Ministerio de Transporte la construcción del viaducto. (Originalmente, ProInversión y la Autoridad Autónoma se encargaban de todo.) Por esta modificación, los gastos se elevaron por cuatro. Los principales beneficiados fueron Graña y Montero y la empresa brasileña Odebrecht.

Al cambiar la modalidad de contratación, la empresa puede hacerle modificaciones al proyecto y, de esta manera, la obra se va encareciendo. La ley de contrataciones prohíbe esta forma de trabajo. (Es la misma modalidad que están aplicando actualmente en el tramo 2 y que García ha salido a criticar: dicen que las malas artes se aprenden rápido.)

A la par que se dictaban los decretos de urgencia que favorecían a las empresas encargadas de las grandes obras de infraestructura, se expidieron otros que tenían que ver con el relajo de los controles. Se llegó al extremo de cambiar una ley orgánica. Mediante un decreto de urgencia se impidió que la Contraloría ejerciera su función. En algunos casos, como en el de la concesión del puerto de Paita, la acción de la Contraloría se limitó a la lectura de la versión final del contrato, cuando sus atribuciones le permiten actuar en todas las etapas de la concesión.

Agüita para algunos

La historia del programa bandera de la campaña aprista, Agua para Todos, es como sigue: Al final del gobierno de Toledo el Congreso planteó un proyecto de ley para agilizar las obras de agua y saneamiento. Pero el Ejecutivo lo observó porque había un capítulo que podía fomentar la corrupción al disminuir demasiado los controles, ya que justamente se pedían perfiles y no expedientes técnicos.

Al día siguiente de asumir el gobierno, un elefantiásico García promulgó esa misma ley que había sido observada, y se encargó de sacar los decretos de urgencia 024-2006 y 014-2007, que sacramentaban la levedad en las adjudicaciones. Tanto que, por ejemplo, Agua para Todos funcionó un año sin un manual de operaciones, hecho que fue observado por la Contraloría.

Como era de esperarse, el proyecto tuvo deficiencias que se hicieron escandalosamente visibles en el asentamiento humano Pachacútec, ejecutado por el Ministerio de Vivienda y el Gobierno Regional del Callao, donde algunos sectores todavía no tienen agua potable y los pozos secos son un monumento a los tristemente célebres perfiles.

Existe un informe del BID que señala que el programa no era eficiente y que los gastos eran muy altos. Se cuestionaba especialmente la partida denominada “intervención social”. Antes Sedapal tenía un equipo de proyección social que capacitaba a la población en el buen uso del recurso. Esa partida se trasladó a la licitación, lo que permitió a las empresas constructoras manejar presupuestos muy altos para la “intervención social” que les servía para ganar adeptos entre los dirigentes populares, a los que contrataban para fines que no tenían que ver con sensibilizar a la gente del lugar. Sergio Tejada manifiesta: “En Pachacútec hemos visto partidas de más de 1 millón de soles para capacitación, y muchos pobladores nos dijeron que no recordaban haber sido capacitados”.

Sigue siendo el Rey

Alan García vende una imagen de omnipotente y omnisciente, y ha llegado al colmo del delirio al autoproclamarse experto en cambio climático.Tan experto en el tema es, que confundió el nombre de Stern, uno de los gurús del cambio climático. Lo hizo para justificar su relación con la empresa española Abengoa, responsable de las obras de agua potable y alcantarillado en Huaycán y con contratos en el sector de saneamiento y energía en Piura. Esta empresa lo nombró miembro de su comité asesor internacional por sus supuestos conocimientos sobre las modificaciones del clima en el planeta. Lo que se sabe es que la empresa tiene un gabinete de asesores en políticas de inversión implementadas en América Latina, tema en el que García sí encaja. Ese equipo percibe una dieta, pero él sostuvo que su trabajo es ad honorem. Como dato extra, es conocido que los directivos de Abengoa sostuvieron varias reuniones en Palacio. Otras empresas que aumentaron sus contratos con el Estado durante el gobierno aprista fueron Kimberly Clark, que le pagó 15 mil dólares por participar en un desayuno de trabajo, y Endesa, que le pagó 60 mil dólares por dictar unas conferencias.

Pero frente a la Megacomisión, el gran tótem se defendió con el cinismo y la teatralidad que lo caracteriza. Repitió que abominaba a los que se enriquecen o hacen dinero con el Estado. En todo momento sacó cuerpo y se diferenció de sus propios funcionarios, aclarando que él era jefe de Estado y que su responsabilidad eran las políticas públicas, y que para lo otro estaba la Contraloría.

Desgraciadamente, nadie le cuestionó que en su entusiasta afán por concretar ciertos proyectos de inversión, pasó por delante de la Constitución y el Congreso, y atentó contra uno de los pilares fundamentales de una sociedad democrática que es la separación de poderes.

El 20 de septiembre del 2011, cuando ya García no era presidente de la república, el Tribunal Constitucional declaró fundada una demanda de inconstitucionalidad referida a los decretos de urgencia 01 y 02-2011, presentada por el congresista Lescano, que estaban destinados a favorecer la promoción de la inversión privada en proyectos como el terminal norte del puerto del Callao, el tramo uno del Tren Eléctrico, el aeropuerto de Chincheros, el terminal portuario de Yurimaguas y varios otros más.

El Tribunal Constitucional fue contundente respecto al gobierno de García: “Da la impresión de haber adquirido la práctica de, año a año, ir reiterando tales medidas de excepción e incluir nuevos proyectos, evitando los mecanismos ordinarios de modificación legislativa previstos en la Constitución, desvirtuando así el ejercicio de las facultades legislativas del Poder Ejecutivo mediante decretos de urgencia, en clara vulneración del equilibrio de poderes”. El congresista Lescano se lamenta de no haber incluido en la demanda varios otros decretos.

Por desgracia, el dictamen del TC solo sirve, de momento, para comprender las irregularidades que permiten decretos de este tipo, porque cuando se publicó ya se había suscrito el contrato de concesión del terminal norte multipropósito del Callao. Lo mismo ha ocurrido en otros casos.

A pesar de su importancia, la Megacomisión no recogió el punto de la inconstitucionalidad en sus recomendaciones, ya que gracias a las movidas legales de los abogados del expresidente no se le pudo citar para que respondiera sobre este tema.

Con sus decretos de urgencia Alan García ha propiciado un sutil quiebre democrático al no respetar la separación de poderes. De acuerdo con el análisis hecho por el constitucionalista Aldo Blume para Justicia Viva, esta emisión indiscriminada de decretos representa “una seria afectación del principio de separación de poderes consagrado en el artículo 43.º de la Constitución, por cuanto el Poder Ejecutivo ha pretendido reemplazar en el ejercicio de la facultad legislativa al titular exclusivo de dicha facultad, el Congreso de la República, subvirtiendo el orden constitucional”.

Las cifras son evidentes: de los 380 decretos de urgencia, 30 fueron dictaminados en el Congreso y 9 vistos en el Pleno. De acuerdo con la Constitución, el Congreso tiene un plazo de 15 días para revisar cada uno de los decretos y determinar si pasan al Pleno. Para Blume, el Congreso en tiempos de García prácticamente abdicó de su función legislativa y fiscalizadora mediante el control político.

Que el Congreso no le haya abierto un proceso por infracción constitucional no significa que no haya delito. Que la prensa no haya hecho de los decretos de urgencia un escándalo no significa que no lo ameriten. Que el expresidente García hoy esté preparando, impávido, su cuarta campaña electoral, no significa que sea inocente. En los decretos de urgencia expedidos durante su gobierno hay sospechas hartas, certezas varias e investigaciones pocas. El libro sobre la corrupción de Alfonso Quiroz necesita un capítulo más. Urgente.

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