Escrito por Diego Sánchez Flórez, Álvaro Grompone Velásquez Revista Ideele N°305. Agosto-Setiembre 2022

Si bien es claro que la inseguridad ciudadana es una de las preocupaciones más críticas de la población limeña, los diagnósticos sobre los orígenes, causas y modos de combatir esta problemática distan de ser unívocos. Por un lado, existen posturas que plantean que los mecanismos más eficaces para producir una ciudad segura tienen que ver con leyes más duras, participación de las Fuerzas Armadas y centralización de la provisión del servicio, mayor vigilancia, mejores herramientas para perseguir el delito –incluyendo leyes, más personal y mejor logística e infraestructura–, y mayores capacidades punitivas para los agentes del orden. Por su parte, otros planteamientos defienden un enfoque de prevención el cual prioriza el patrullaje preventivo, abordar las causas sociales de la inseguridad, trabajar de la mano con la comunidad y entidades descentralizadas, y una dirección civil de la provisión del servicio. Por supuesto, existen distintas combinaciones entre ambos modelos “macro” y un continuum de puntos medios; sin embargo, estos dos enfoques han protagonizado el debate y decisiones políticas en materia de seguridad ciudadana en Latinoamérica en las últimas décadas.

En este artículo, revisamos brevemente las principales propuestas en materia de seguridad ciudadana esbozadas en la actual campaña a la alcaldía metropolitana de Lima. Para ello, nos basamos en el análisis de sus planes de gobierno, sus declaraciones públicas y sus participaciones en debates a fin de comprender de qué manera pueden entenderse sus propuestas en el marco arriba descrito.

Un menú (de propuestas) no muy variopinto

La exacerbada proliferación de propuestas de campaña en materia de seguridad ciudadana que padecemos los ciudadanos cada cuatro años durante las elecciones regionales y municipales puede llevarnos a pensar que existe una enorme variedad de alternativas para atender las demandas de la población, incluso muchas de ellas bastante opuestas entre sí. Una mirada más atenta a estos ofrecimientos nos permite identificar que existen más similitudes de las que uno podría reconocer a primera vista. Para empezar, una revisión rápida de los planes de gobierno de los candidatos a Lima Metropolitana nos permite apreciar que, más allá de ciertos matices, el menú de opciones casi siempre el mismo. En líneas generales, todos los candidatos han formulado iniciativas que combinan –para decirlo amablemente- desordenadamente cuatro tipo de estrategias [1].

En primer lugar, podemos identificar un conjunto de iniciativas que apuntan a intervenir, de distintas maneras, determinados espaciosde la ciudad. Aquí podemos ubicar propuestas como las de George Forsyth, María Elena Soto y Daniel Urresti quienes plantean impulsar operativos destinados a cerrar o fiscalizar espacios considerados potencialmente peligrosos (tales como centros de comercialización de artículos robados, puentes o paraderos con alto flujo de personas) o simplemente destinados a aumentar la presencia policial en la calle (pensemos en las doscientas intervenciones diarias prometidas por el candidato de Podemos Perú). También entrarían en esta categoría aquellas iniciativas que buscan crear nuevos espacios públicos o rehabilitar los existentes, generalmente sin especificar cómo o haciendo una breve mención a acciones aisladas como mejorar la iluminación, la arborización, el fomento del comercio o de actividades culturales[2].

Un segundo grupo de propuestas se encuentran orientadas a introducir nuevos tipos de restricciones y a endurecer las penas a través de diverso tipo de modificaciones en el marco normativo vigentes, sin tener en cuenta que este tipo de cambios requieren pasar muchas veces por el filtro del Congreso. El último debate organizado por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) evidenció iniciativas como incluir la tipificación del delito de “terrorismo urbano” o empadronar a la población venezolana asentada en la ciudad[3]. Asimismo, dentro de los planes de gobierno podemos encontrar propuestas como aprobar disposiciones legales para que los conductores porten indumentaria que permita identificarlos más fácilmente[4], otras destinadas a “fortalecer” el marco normativo ante delitos de flagrancia y las funciones de los operadores de justicia[5].

En tercer lugar, podemos reconocer un grupo de propuestas destinadas a fomentar la participación de diverso tipo de actores en la provisión del servicio de seguridad ciudadana. Quizá el actor más mencionado o preferido por todas las candidaturas son los vecinos pues casi todos contemplan la promoción, creación, equipamiento y/o capacitación de las juntas vecinales. Actores como el Ministerio del Interior, los municipios distritales (y sus cuerpos de serenazgo) o el Ministerio Público son mencionados muy tangencialmente y, muchas veces, las medidas propuestas para vincularse a ellos pasan simplemente por “liderar” el Comité Regional de Seguridad Ciudadana[6].

Por último, encontramos casi de manera transversal en todos los planes de gobierno propuestas orientadas a mejorar la disponibilidad de los recursos e insumos necesarios para la provisión de este servicio, sobre todo aquellos destinados a realizar actividades de patrullaje. Dentro de este grupo destacan iniciativas como implementar nuevos sistemas de monitoreo –típicamente centrales de video vigilancia o la adquisición de drones- y mecanismos de alerta de los ciudadanos hacia las fuerzas del orden. También podemos ubicar aquí a todas aquellas orientadas a mejorar el equipamiento y capacitación de los agentes del orden. Además de las típicas ofertas de compra y refacción de vehículos, radios y chalecos, destaca en esta coyuntura la renovada visibilidad de la propuesta de dotar al serenazgo de armamento no letal, propuesta que es parte del debate público hace algunos años pese al unánime rechazo por parte de los principales especialistas en el tema[7]. En esta línea, los ofrecimientos han incluido el involucramiento de la municipalidad en la mejora, ampliación y construcción de comisaría, e, inclusive, la implementación de centros de detención provisional o “mega complejos” especializados en procesar casos de delitos de flagrancia.

Los discursos (punitivistas) en torno a la provisión de seguridad ciudadana

Las elecciones en curso para la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) nos invitan a pensar sobre cómo han evolucionado, en estos últimos años, los discursos sobre la seguridad ciudadana en la esfera pública. La revisión de los planes de gobierno, participaciones en debates y declaraciones públicas a lo largo de la campaña, hace evidente la carencia de discursos y políticas consistentes en torno a seguridad ciudadana según los procesos de reforma vigentes en el país. En los casos de los tres candidatos que han liderado las encuestas, sus propuestas parecen apuntar hacia varias y contradictorias direcciones al mismo tiempo, y es complicado ver cómo ellas se articulan entre sí y con las acciones de otras instituciones vinculadas a tal problemática. En su listado, aparecen elementos de participación e involucramiento ciudadano, mayor número de policías, comisarías e infraestructura de seguridad, mayor vigilancia y patrullaje, así como mecanismos más expeditos para la captura, detención y juzgamiento de delincuentes.

Todos estos aspectos, sin embargo, aparecen desarticulados entre sí y, como lo han señalado ya diversas periodistas, escapan a las prerrogativas de la alcaldía municipal[8]. Por ejemplo, los tres mencionan la importancia del patrullaje integrado, el rol de la coordinación interinstitucional y del liderazgo del alcalde en el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, o el estímulo de programas culturales para lidiar con la inseguridad. Sin embargo, ello convive con medidas de corte reactivo y punitivista, tales como hacer más célere el encarcelamiento y procesamiento de delincuentes, la creación de botones de pánico, o la centralidad de más cámaras de video vigilancia y herramienta de vigilancia y represión. Queda claro que los candidatos no siguen una línea consistente de lucha contra la inseguridad ciudadana, que la vaguedad y ambigüedad prima en muchas de las medidas propuestas, y que se incluyen medidas que escapan a las atribuciones y responsabilidades del alcalde metropolitano de Lima.

Más allá de la ambigüedad en torno a estas políticas de seguridad ciudadana, el análisis de las propuestas de esta campaña da luces sobre una tendencia más conservadora, reactiva y punitivista en la provisión de seguridad ciudadana. Ello va en contraposición a las recomendaciones de política pública formuladas desde la academia y a los procesos de reforma en curso en el Estado peruano. Un ejemplo claro tiene que ver con cómo se concibe el rol de la participación ciudadana. Rafael López Aliaga, por citar un caso, plantea la creación de comités de autodefensa vecinal, los cuales, lejos de ser integrados a una lógica preventiva, tendrían la potestad de “regular el acceso de personas ajenas al vecindario” e “implementar y controlar instalaciones de seguridad”. El mismo candidato propone también involucrar a reservistas de las FFAA en la provisión de seguridad ciudadana, la revisión de normativa legal hacia medidas “más adecuadas” para lidiar con delincuentes, así como crear “comisarías mayores” para hacer más célere el encarcelamiento de presuntos delincuentes. Por su lado, Daniel Urresti enfatiza indicadores de número de personas capturadas, proveer más recursos para perseguir el delito, y que haya procesos más rápidos para condenar a presuntos delincuentes. No es casualidad que tal candidato haya hablado de mecanismos para “cazar delincuentes” en el debate organizado por el JNE. Finalmente, aunque George Forsyth parece ser el más alineado de los tres con un enfoque preventivo de seguridad, en su propuesta priman también medidas reactivas y de procesar a presuntos delincuentes con procedimientos más céleres más allá de las capacidades que existan para ello.

En medio de todo, ¿qué cosa (sí) podríamos pedir?

A lo largo del libro Tensiones en la seguridad ciudadana[9] delineamos algunas ideas que nos pueden ofrecer alternativas a la hora de pensar qué cosa podemos exigirles a nuestras autoridades a la hora de implementar políticas efectivas en el sector. Por un lado, señalamos que, a nivel legal, los municipios –con el serenazgo como su principal brazo operativo– habían ido ganando protagonistamo en la lucha contra la inseguridad, aunque aún subsistían muchas descoordinaciones en su articulación con la PNP y el Ministerio del Interior. En la práctica alcaldes, comisarios y funcionarios ministeriales tienen cada uno prioridades distintas y, en esa línea, construyen sus propios indicadores y sistemas de información dando un uso distinto a cada una de las herramientas e instrumentos que tienen a disposición (Planes de Seguridad Ciudadana, mapas de sectores, mapas del delito y sistemas de recopilación de información). Todo ello termina por diluir los escasos recursos existentes en un sinnúmero de acciones aisladas con un impacto muy circunstancial y reducido a los actores que cada quien considera más relevantes atender.

En lugar de plantear nuevas modificaciones normativas e imponer nuevas estrambóticas restricciones, mucho ganaríamos si se hace el esfuerzo por cumplir lo que ya existe. Asimismo, la prioridad no solo debería estar centrada en incluir la participación de más actores dentro de la provisión del servicio sino, sobre todo, en poder articularlos asignando a cada uno un rol claramente delimitado dentro de este proceso. La Ley N°27933 que creó el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana establece, entre otras cosas, que los alcaldes son competentes para planificar y, sobre todo, coordinar las iniciativas en la materia de dentro de su jurisdicción y establece que el espacio privilegiado para esa tarea son los Consejos Distritales y Regionales de Seguridad.

De manera bastante cruda, un comisario al que entrevistamos durante nuestro trabajo de campo nos contó que estos espacios se han venido convirtiendo en “lugares para ir a tomar café”. Correspondería entonces relanzar este mecanismo de articulación. Ayudaría mucho en esta tarea hacer un esfuerzo por no solo en concertar metas e indicadores comunes a todos los actores involucrados -que no solo midan cosas como el número de detenidos o el armamento incautado sino también aspectos de carácter más preventivo- sino, sobre todo, establecer mecanismos de acopio de información unificados que permitan diseñar intervenciones integrales y monitorearlas desde la sociedad civil.

Por otro lado, una segunda idea en la que insistimos a lo largo de todo el libro es que, en línea con otras investigaciones sobre el tema[10], la falta de recursos logísticos para el patrullaje representa uno de los mayores obstáculos para poner en práctica un enfoque preventivo y comunitario, en línea con las reformas que se aprobaron a inicios del s. XXI en el país. Sin camionetas, motocicletas y personal adecuadamente capacitado simplemente es imposible para policías y serenos resguardar adecuadamente todos los espacios que abarcan sus respectivas jurisdicciones y, simultáneamente, atender la enorme cantidad de demandas que surgen del contacto permanente con los vecinos.

Dicho esto, también es importante destacar que el patrullaje y contar con mayor cantidad de efectivos en la calle, por sí mismo, no arregla nada. Como nos lo advierte un amplio abanico de investigaciones sobre el tema, es necesario intervenir también sobre la manera en la que este se ejecuta y despliega pues los actos criminales, los patrones de victimización y las características de los perpetradores se distribuyen de manera muy desigual en el territorio y, aún más, en un país como el nuestro. Dicho de otra manera, sin una estrategia de focalización, el patrullaje no llega a tener los efectos beneficiosos que podría conseguir[11]. Es por esa razón que resulta fundamental contar con indicadores y sistemas de información y monitoreo adecuados e integrados que permitan identificar los espacios más afectados con el fin de llevar los escasos efectivos policiales que disponemos hacia donde realmente se necesita. De lo contrario, en un contexto en el que los discursos xenófobos y punitivistas se encuentran en auge y en el que –como mostramos en el libro- los agentes del orden guardan un grado importante de discrecionalidad para patrullar de acuerdo a sus percepciones y prejuicios, el aumento de los recursos disponibles puede terminar convirtiéndose en un mecanismo de estigmatización de poblaciones ya de por sí bastante vulnerables.

[1] El análisis de los planes de gobierno se ha formulado a partir de la información que aparece en el portal web Otorongo.club (Véase: https://otorongo.club/).

[2] Este tipo de propuestas se encuentran, por ejemplo, en los planes de gobierno de María Elena Soto, George Forsyth y Omar Chehade.

[3] Este tipo de propuestas fueron mencionadas por las candidatas María Elena Soto y Elizabeth León. Véase: Diario Gestión (2022, 28 de septiembre). PERÚ: Debate municipal 2022 EN VIVO [Video]. Youtube. URL: https://www.youtube.com/watch?v=BnsJPF6eVm4

[4] Este tipo de propuesta se encuentra dentro del plan de Rafael López Aliaga.

[5] Este tipo de propuesta se encuentra dentro del plan de Daniel Urresti.

[6] Este tipo de propuestas las encontramos en los planes de gobierno de los candidatos Daniel Urresti, Omar Chehade y Gonzalo Alegría.

[7] Abarca, Karina (2012, 23 de octubre). Gobierno a favor de otorgarle armas letales al serenazgo. Diario Gestión, disponible en: https://gestion.pe/impresa/gobierno-favor-otorgarle-armas-letales-serenazgo-22818-noticia/?ref=gesr (consulta el 28/09/2022).

[8] Lira Delcore, Ariana (2022, 23 de agosto). Seguridad Ciudadana: 19 de 21 propuestas de los candidatos a Lima Metropolitana son inviables o dependen de otros factores, según especialistas. El Comercio, disponible en: https://elcomercio.pe/elecciones/ec-data-seguridad-ciudadana-19-de-21-propuestas-de-los-candidatos-a-lima-metropolitana-son-inviables-o-dependen-de-otros-factores-segun-especialistas-noticia/?ref=ecr (consulta el 28/09/2022).

Palacios, Rosa María [La República]. (2022, 31 de agosto). Los candidatos a Lima [Video]. Youtube. URL: https://www.youtube.com/watch?v=Dyn-1Ug0gow (consulta el 28/09/2022).

[9] Grompone, Alvaro, Carlos Urrutia, Diego Sánchez, Luciana Reátegui y Mauricio Rentería (2021). Tensiones en la seguridad ciudadana. Reformas, policía y sociedad. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.

[10] Véase, por ejemplo: Huaytalla, Arturo (2016). El modelo de policía comunitario desde la experiencia de los comisarios de Lima. Dificultades y potencialidades. Lima: Instituto de Defensa Legal.

[11] Véase, por ejemplo:

Kelling, George, Tony Pate, Duane Dieckman y Charles Brown (1974). The Kansas City Experiment. A Summary Report. Washington: Police Foundation.

Kelling, George (1981). The Newark Foot Patrol Experiment. Washington, D.C.: Police Foundation

Weisburd, David et al. (2006). “Does crime just move around the corner? A controlled study of spatial displacement and diffusion of crime control benefits”. En: Criminology, 44: 549-592

Braga, Anthony y Brenda Bond (2008). “Policing crime and disorder hot spots: A randomized controlled trial”. En: Criminology, 46: 577 – 607

Ratcliffe, Jerry et al. (2011). “The Philadelphia foot patrol experiment: A randomized controlled trial of Police patrol effectiveness in violent crime hot spots”. En: Criminology, 49 (3)