Escrito por Giselle Huamaní Ober Revista Ideele N°235. Diciembre 2013

Parte de la capacidad para prevenir los conflictos viene del análisis de las dinámicas sociales frente a los cambios institucionales, la afectación de las necesidades de la población y la frustración de las expectativas sociales. También de la capacidad para actuar a partir de ese diagnóstico de la realidad con un enfoque de transformación de conflictos. Por tanto, en un contexto post-Bagua, el proceso de consulta previa cambió el escenario social, las expectativas y las reglas de juego para definir el desarrollo en los territorios de los pueblos indígenas. Es más: el Estado, los actores sociales y el sector privado “idealmente” tienen con este proceso la oportunidad de actuar sobre muchas situaciones de potenciales conflictos. Podrían hacerlo a través del acercamiento y la inmersión intercultural para la identificación participativa de los pueblos indígenas que serán involucrados; del diálogo intercultural sobre las diferentes cosmovisiones de la vida y del desarrollo; de la evaluación de los problemas y la negociación de los posibles impactos y beneficios; de la concertación sobre las diferentes alternativas que mejor armonicen visiones, prioridades y propuestas.

Sin embargo, a pesar que la Ley y el Reglamento de Consulta Previa en el Perú son un desarrollo institucional significativo que plasma los compromisos que había adoptado el país años atrás, las reacciones y el cuestionamiento de los diferentes aspectos de la Ley —sobre todo de su aplicación por parte de los sectores sociales, públicos y privados— refleja la necesidad de un debate público y de un análisis crítico de los vacíos y de los nudos en la “práctica” de la implementación del proceso.

El primer caso de aplicación del proceso de consulta previa en el Área de Conservación Regional Maijuna Kichwa nos genera una reflexión, y a la vez plantea muchos interrogantes respecto al proceso y sus siete etapas: un primer nudo en el proceso de consulta previa fue el qué lo iniciaba y, en ese sentido, había poca claridad sobre la identificación (etapa 1), quién y cuándo se originó la solicitud para iniciar el proceso del ACR. Un segundo nudo fue el quién participaba (etapa 2), y en pleno desarrollo de la consulta previa tuvo que reconsiderarse a los pueblos indígenas involucrados en el ACR. (No era solo el pueblo Maijuna, sino también el pueblo indígena Kichwa.) Esta situación pudo haber desencadenado un conflicto explosivo entre las comunidades indígenas, debido a que los Kichwa no habrían sido mapeados inicialmente como partes interesadas. Un tercer nudo estuvo en las actividades comunicativas: cómo se publica (etapa 3) y cómo se informa a los pueblos indígenas (etapa 4). En este punto estamos frente a estrategias comunicativas poco adecuadas a la geografía y a la cultura local (por ejemplo, poner carteles anunciando el proceso en lugares principalmente urbanos). Un cuarto nudo estuvo en cómo se evaluó internamente (etapa 5) y cómo se dialogó (etapa 6). Esto tuvo que ver con la calidad, la naturaleza, la profundidad y el enfoque del intercambio entre los actores. En este punto, un proceso de diálogo comunitario de unas cuantas horas redujo las posibilidades de sostener un intercambio genuino. Un diálogo intercultural necesita intérpretes más capacitados, que no solo traduzcan palabras sino significados, y que ayuden a construir y facilitar un nuevo tipo de proceso que se acomode a los tiempos, a las prácticas y a los espacios del Estado, pero sobre todo de los pueblos indígenas.

Éstos y otros nudos ponen en evidencia que hay una serie de procesos y capacidades que debe tener el Estado que necesitan planificarse mejor, para que pueda conducir a futuro el proceso de consulta, y que pueda tomar una decisión apropiada (etapa 7) con base en la concertación que logró con los pueblos indígenas. Para ello, es imprescindible realizar un proceso de evaluación de la consulta previa en la ACR Maijuna Kichwa e identificar los aciertos y desaciertos, empezando por recoger la opinión de los pueblos indígenas involucrados y evaluar la participación del Estado y de ellos mismos en el proceso, la extensión del intercambio de información, la calidad del diálogo, las actitudes personales de los participantes y de los facilitadores, el contenido y la precisión de los acuerdos, etcétera.

Frente a los hallazgos mencionados, la Defensoría del Pueblo, y especialmente las organizaciones de la sociedad civil, han jugado un rol importante en “desamarrar” los nudos del proceso de la consulta previa: (1) profundizando aspectos de la conformación de la ACR durante la etapa de identificación de la norma; (2) visibilizando al pueblo indígena Kichwa como parte interesada en la etapa de identificación de los pueblos indígenas; (3) complementando la difusión de la información durante las etapas de publicidad e información; (4) apoyando a las comunidades en la evaluación interna; y, (5) acompañando el intercambio entre los actores durante la etapa de diálogo.

Esto demuestra que las organizaciones sociales, las instituciones locales y las ONG pueden jugar un rol clave para “sostener” el proceso de consulta previa, especialmente en aquellos lugares donde el Estado tiene una presencia débil, no conoce el contexto cultural o es percibido como parcializado.

Es más: en este último año se han visto experiencias muy interesantes que provienen de las organizaciones de los pueblos indígenas de la Amazonia, que han propuesto la consulta del plan maestro al Gobierno Regional, y que además han solicitado nuevas herramientas institucionales y de política que fortalezcan la consulta previa. Desde los pueblos indígenas se ha impulsado un enfoque propositivo que podría llenar los vacíos en la implementación de tales procesos.

Sin embargo, también es necesario considerar la consulta previa desde el enfoque del análisis y la transformación de los conflictos. Tomando en cuenta que en el caso Maijuna Kichwa éste ha sido un proceso desarrollado en un contexto de baja conflictividad, el procedimiento del Estado ha sido conducido como uno administrativo, al parecer sin que se hiciera un diagnóstico preliminar para identificar posibles conflictos, y que generó un impasse con la comunidad Kichwa. Este proceso trató de desarrollarse alrededor de cualquier posible situación de conflicto. Por eso, la futura consulta en contextos de baja conflictividad requerirá desarrollar una sensibilidad hacia la potenciales situaciones de conflicto, de “no hacer daño” para no generar otros nuevos, preparando a los funcionarios, teniendo procedimientos adecuados y desarrollando alianzas con el proceso.

Sin embargo, el desafío será implementar procesos de consulta previa en contextos de mayor tensión social, o que estén relacionados con normas y actos administrativos que involucren proyectos controversiales. Por lo tanto, la implementación en escenarios de conflicto necesitará de un diagnóstico riguroso de la conflictividad, de la identificación de las problemáticas, del contexto histórico del conflicto, de las expresiones culturales del conflicto por las partes, etcétera. Por consiguiente, se tendrá que preparar con mucha dedicación las condiciones para la participación de los pueblos indígenas, y desarrollar una facilitación coordinada y complementada con el accionar de las organizaciones locales y regionales que contribuyan con el proceso.

Por último, el verdadero reto será implementarlos en contextos de alta tensión y conflicto social, no solo por la norma o por los actos administrativos controversiales, sino por la historia de disputas y conflictos entre los pueblos indígenas, el Estado y el actor secundario público o privado. En este escenario el proceso se deberá desarrollar trabajando con el conflicto, planificando una intervención que permita manejarlo a través de un programa que concilie los intereses y las necesidades de los actores. Obviar el análisis del contexto de conflicto durante la preparación, y evadir su situación durante la implementación del proceso, es el camino seguro para que se profundicen las tensiones sociales y la de consulta previa se trunque. 

El gobierno nacional que se enorgullezca de los avances institucionales en el manejo de conflictos deberá considerar que necesita incorporar en sus procedimientos un enfoque de prevención que complemente el enfoque intercultural: debe entender el contexto local y cultural del conflicto, responder a las necesidades históricas no satisfechas de los pueblos indígenas, y conducir procesos interculturales que van más allá de los administrativos y formales.

Va a ser difícil prevenir la dinámica de conflictos que se pueden desencadenar a partir o alrededor de los procesos de consulta previa, si el Estado no pone todo el empeño en dotar al proceso de los protocolos e instrumentos necesarios, si no dota de capacidades interculturales a sus funcionarios, si no otorga recursos (tiempo, personal y dinero) y, finalmente, si no tiene voluntad política. Solo en la evaluación y mejora de la implementación del proceso de consulta previa se observará si existe coherencia entre el nuevo paradigma de respeto a los derechos colectivos de los pueblos indígenas y las políticas públicas que impulsa el Gobierno. Si ello se produce, el Perú será reconocido por haber implementado mejores prácticas que incorporen la participación de los pueblos indígenas. De lo contrario, la consulta se convertirá en un procedimiento administrativo de letra muerta y altamente conflictivo.