Escrito por Manuel Bernales Pacheco Revista Ideele N°234. Noviembre 2013

El cuestionado juez Malzón Urbina, que dirigió el 56.º Juzgado Penal del Lima, no solo se caracterizó por su fallo en el “Caso La Parada”. Su desempeño fue significativamente más bajo en comparación con otros juzgados similares. Pero lo que llama la atención es que el 27% de sus resoluciones fueron anuladas. En comparación, los juzgados penales 55.º y 57.º, de Lima, tuvieron 12% y 19% respectivamente, es decir, una tasa significativamente menor de anulaciones. El usuario de justicia sabe que una anulación es frustrante, ya que nos hace volver a comenzar todo un proceso judicial; además, hay que mencionar el sobrecosto que significa para todos los peruanos una alta tasa de anulaciones de sentencias.

Este tipo de discusiones se basan en la denominada “medición del desempeño jurisdiccional”, que sirve para tener cifras ciertas que ayuden a encontrar, por un lado, los mejores desempeños, y, así, conocer qué hacen esos jueces que lo hacen bien; y, por otro lado, qué jueces deben mejorar, y cuánto, para tener un desempeño aceptable.

Cuando me encargaron la implementación de la Oficina de Medición del Desempeño Jurisdiccional del Poder Judicial, desarrollé un modelo que permite enfocar este esfuerzo de medición. Esto es muy importante, pues muchas veces se lapida a los jueces sin considerar si contaron o no con los elementos que les son necesarios para hacer un buen trabajo. ¿Cómo pedir un buen desempeño con asistentes judiciales que vienen de otras especialidades o que no han sido adecuadamente capacitados? ¿Cómo pedir celeridad en audiencias si el equipamiento de las salas es deficiente? ¿Cómo pedir celeridad si los servicios informáticos se hacen con computadoras que se ‘cuelgan’ y redes que colapsan?

Las mediciones del desempeño son muy comunes en las empresas privadas. Trabajar sin ellas es impensable en algunas áreas como ventas, logística o producción. Seguramente el lector estará pensando que eso en el Poder Judicial es solo un sueño. Pues se equivoca. La medición del desempeño en el Poder Judicial ya se diseñó y ejecutó; hasta se tuvo un portal de indicadores georreferenciado que podría haber sido de acceso público. Todo ello hecho con recursos propios, tecnología libre y estrategias conjugadas de diversos funcionarios de este poder del Estado. ¿Era perfecto? Claro que no; por supuesto, había cosas por mejorar. El volumen de información que el Poder Judicial produce hace tan complejo el proceso de medición que se lo puede comparar con el de una gran empresa transnacional. Pero se logró tener un primer sistema con una calidad de información aceptable.

La figura con el mapa del Perú muestra la interface del portal de indicadores que se logró desarrollar. Allí se pueden apreciar todos los distritos judiciales del país. Se trata de un sistema de colores tipo semáforo: verde está bien, naranja significa una situación intermedia y rojo un desempeño subestándar. Ésta es una típica herramienta de inteligencia de negocios, en este caso aplicada al desempeño de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial peruano.

Este logro fue posible gracias a una política institucional respaldada por los últimos tres presidentes del Poder Judicial: Javier Villa Stein, bajo cuya presidencia se realizó el primer trabajo y se aprobó la creación de la Oficina de Medición del Desempeño; César San Martín, quien insistió vehementemente para ponerla en marcha; y, actualmente, el doctor Enrique Mendoza, que lideró la comisión que hizo el primer informe bajo la presidencia de Villa Stein y quien debería hacer público el sistema una vez que actualicen la versión que están construyendo.

El corazón de este portal son los llamados “indicadores”. Durante el año 2012 se trabajaron primero aquéllos susceptibles de construirse. Gracias a este enfoque pragmático, y al excelente conocimiento de un grupo de ingenieros informáticos sobre las diversas bases de datos del Poder Judicial —más de 120—, el sistema de medición se hizo realidad en pocos meses. Otro elemento importante que este sistema mostraba es el personal asignado a los distintos juzgados.

Técnicamente, este trabajo fue posible gracias a la labor en equipo de varios funcionarios claves: la Gerencia de Sistemas y varias de sus subgerencias, durante el periodo de San Martín, trabajaron intensamente para unificar dos de los tres sistemas de información estadística que históricamente daban información incongruente. Así, en 2012 se logró tener, por primera vez, información de los expedientes judiciales con cierto grado de confiabilidad. Además, en la Oficina de Medición del Desempeño Jurisdiccional pudimos poner en práctica algunas de las pautas heredadas del informe de la “Comisión Mendoza”, aplicándoles el criterio de priorizar indicadores que se pudieran obtener. A ello se sumaron los resultados metodológicos madurados por la Subgerencia de Estadística, que permitieron tener datos homogeneizados y procedimientos de cálculo estandarizados. Me permito precisar que este enfoque de resultado, y no de esfuerzo, es el correcto y el que ha sido adoptado institucionalmente por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Adicionalmente, la Comisión Nacional de Descarga estableció la producción estándar por tipo de juzgado. Esto último permite, ahora, construir indicadores de producción del tipo: cumple (verde), está ligeramente debajo del estándar (ámbar) y los desempeños subestándar (rojo).

Para entender mejor este tipo de criterios, vamos a poner el ejemplo de algunos indicadores. El primero es la tasa de anulación de resoluciones. Esta cifra muestra el porcentaje de expedientes resueltos que son apelados y cuyos procesos son declarados nulos total o parcialmente. Es cierto que muchas veces, debido a vicios procesales, resulta inevitable anular un proceso, pero un elevado número de anulaciones evidencia problemas, ocasiona un gasto innecesario de recursos, causa malestar en el usuario del sistema y amplifica la congestión de expedientes. Por ello, éste es un índice muy importante que nos sirve para identificar juzgados y salas prioritarias donde este problema es elevado y, por tanto, donde hay que tomar acción.

Ahora bien: los problemas pueden ser varios. Pueden deberse, por ejemplo, a la falta de unidad de criterio entre instancias, para lo cual podría resultar oportuno organizar un pleno jurisdiccional o uno casatorio; o el problema puede ser más acotado y deberse a la falta de capacitación en un determinado tema; o puede ser el hilo conductor de un problema de corrupción, en cuyo caso debería ser abordado por la Oficina de Control de la Magistratura y por ninguna otra. Por otra parte, resulta muy acertado evaluar cómo ciertos juzgados tienen tasas de anulaciones muy bajas si los comparamos con otros similares. Esto podría servir para encontrar mejores prácticas judiciales, sacar lecciones y tratar de replicar, por ejemplo, un determinado tipo de organización de despacho que algunos jueces logran implementar con mucho éxito, incluso en condiciones extremadamente difíciles.

Pongamos otro ejemplo: el indicador de conciliaciones judiciales. La conciliación judicial es un elemento importantísimo en la nueva Ley Procesal del Trabajo. Esta Ley tiene como uno de sus objetivos la celeridad procesal y, como tal, está diseñada para impulsar la conciliación judicial. Los beneficios son muchos: una mayor satisfacción con la decisión judicial, que de otro modo, y en el mejor de los casos, sería solo del 50%; la conciliación, por su parte, está asociada a un mejor cumplimiento de los montos por pagar acordados, y, por supuesto, a la menor duración del proceso que concluye en una etapa temprana. A ello hay que sumarle los beneficios para el sistema, como una menor congestión, una mayor celeridad en general y una reducción de costos significativa para todos los peruanos. Éste es, pues, un indicador clave para la reforma laboral.

Otro indicador importante es el de descarga, que permite identificar si realmente estamos logrando descongestionar los juzgados y las salas de expedientes o si, por el contrario, estamos en el conocido camino de la tugurización. Ahora bien: este indicador depende de la cantidad de expedientes ingresados; y cuando hablamos de la litigiosidad de nuestro país, nos referimos justamente a la tendencia alta y acumulativa de mayores ingresos de expedientes. Este indicador, en apariencia muy fácil, nos permite abordar problemas muy complejos, como el ya señalado de la litigiosidad, o analizar qué tipo de especialidades empiezan a ser desbordantes y qué otras especialidades y subespecialidades muestran una caída en su “demanda”. Esta información requiere procesos de análisis posteriores a los indicadores y sirve justamente para tomar decisiones de gestión judicial; de ahí la necesidad de contar no solo con los indicadores sino también con un conjunto de profesionales que puedan procesar esta información, compararla, entender el entorno inmediato, la realidad social y judicial y, principalmente, proponer tomas de decisiones al Consejo Ejecutivo y al Presidente del Poder Judicial. Se trata, claramente, de un escenario de gobierno judicial.

Sin embargo, este esfuerzo no está exento de controversias. Así, por ejemplo, hay una muy fuerte discusión de si lo que se evalúa es a los jueces o a los órganos jurisdiccionales. Algunos afirman categóricamente que el marco normativo corresponde a la carrera judicial. Para mí, este enfoque no es preciso, pues se requiere entender el funcionamiento de los órganos judiciales. No es lo mismo trabajar según un modelo corporativo que de acuerdo con otro tipo de organización del despacho. Pero lo más importante es saber para qué queremos la información; y aquí la respuesta es una sola: para mejorar.

Si lo que queremos es optimizar el desempeño, necesitamos evaluar a los jueces y juezas como parte de un sistema. Además, un sistema orientado a la mejora es radicalmente diferente de uno disciplinario. Mientras uno debe estar basado en la confianza, el otro lo está en el control; uno requiere de profesionales que entiendan los problemas del diseño de los juzgados, el otro de equipos especializados en identificar la corrupción; uno demanda bases de datos de producción, el otro bases de datos bancarias y otras por el estilo. Es decir, es muy importante separar los roles y no confundirlos: aunque pueda haber vasos comunicantes y algunos esfuerzos comunes, las funciones son distintas.

Es evidente que hay temor de avanzar en el camino de la medición del desempeño jurisdiccional. Lo último que quiere un presidente, sea de una Corte Superior de Justicia o del Poder Judicial, es verse enfrentado a los jueces y juezas, cuando lo que se requiere es un fortalecimiento de este poder del Estado. Además, la medición del desempeño jurisdiccional es un tema complejo y no exclusivamente legal: necesitas conocer de estadística, de procesos, de informática, de la realidad de los juzgados y salas, de la normativa interna, de bases de datos legales, de temas de personal y muchos otros. Se requiere una alta dosis de confianza y coraje para poner en marcha y hacer públicos los avances de un sistema de medición que estará parcialmente fuera del control político institucional.

Antes de concluir, quisiera reflexionar también respecto a la idea equivocada de que los jueces y juezas, y particularmente los presidentes de cortes superiores, no quieren que se implemente un sistema de medición del desempeño. Nada más equivocado. Hace ya muchos, me consta, en la gestión del presidente Vásquez Bejarano, varios presidentes reclamaban acceso al Sistema Integrado Judicial para poder obtener información de producción y de desempeño. Actualmente, el presidente de la Corte Superior de Justicia de Tacna, el doctor José Felipe de la Barra, está haciendo esfuerzos heroicos para tratar de sistematizar información de los expedientes que le permitan gestionar mejor la Corte que lidera. Hay varios presidentes de cortes superiores interesados en ser los primeros en implementar este tipo de indicadores en su gestión. Ejemplos como éstos hay muchos.

Desde hace algunos meses, la Oficina de Medición del Desempeño Jurisdiccional tiene un nuevo jefe. Al actual presidente del Poder Judicial, doctor Enrique Mendoza, le queda aún más de un año de gestión, por lo que resulta oportuno esperar resultados. Para ello, será clave el apoyo político y la asignación de recursos. Lo importante será saber que en esta gestión se dio un paso más en la dirección correcta, y que se mantiene el rumbo institucional fijado dos presidencias atrás.