Escrito por César Gamboa Balbín Revista Ideele N°231. Junio 2013

Han pasado dos años de este Gobierno y podemos apreciar varios cambios en la gestión ambiental y social de las inversiones. No es ya posible señalar que estamos en anteriores gobiernos que no colocaban el acento en la agenda ambiental, cuando ni siquiera existía una preocupación por el impacto social de las inversiones extractivas, energéticas o de infraestructura sobre la población local.

Se aprecia un cambio de conducta que deja un margen de negociación con diversos actores por la mejora de sus intereses y el aseguramiento de sus expectativas en la gestión de los recursos naturales. Sin embargo, debemos reconocer que estamos en una pugna de visiones e intereses. Y el contexto justificará más avances y retrocesos. Así, si analizamos solo los decretos supremos 054-2013-PCM y 060-2013-PCM, recientemente publicados, tratar de justificar que son la solución a la crisis económica (al reducir el trámite, supuestamente con una aprobación fast track del EIA, tendríamos rápidamente esas inversiones y sus beneficios), con el consiguiente debilitamiento del filtro de la evaluación del EIA, no hace más que traer dudas sobre si se tiene claro cuáles son los problemas de fondo para atraer inversiones y si estamos interesados en resolverlos.

Continuación del modelo primario-exportador: del guano al oro

Hace unas semanas tuvimos la oportunidad de participar en una reunión en la cual el economista peruano Óscar Ugarteche expuso algunas reflexiones sobre los problemas de la economía global y los signos de una recesión de los mercados.

Lo que se pinta es sombrío, porque cada vez somos menos eficientes en nuestra forma de vivir, y la naturaleza, así como la desigualdad, nos hacen ver que la idea de “progreso” es debatible. Si bien no se avizora una revolución industrial o tecnológica para cambiar nuestra matriz energética y patrón de consumo, la peor suerte la llevarán los países primario-exportadores. La concentración del ingreso en los Estados Unidos tiene una serie de consecuencias (subida de la tasa de interés, caída de los precios de los minerales, desaceleración de las economías, menor gasto público, etcétera), que impactarán en la economía peruana y en su política pública. Lastimosamente, el Perú no está preparado para esos cambios (no diversificó su economía dependiente de la extracción del “guano” moderno) y le toca enfrentarse a un futuro sombrío si no logra sobrevivir a la dependencia del “guano moderno”.

Frente a ello, el Gobierno se ha propuesto implementar una serie de medidas que no atacan el tema de fondo (diversificar la economía), sino más bien “ser atractivo” a la inversión extranjera directa y reducir los costos (ambientales, sociales, laborales) para la ya acentuada inversión, dándoles la tan ansiada “confianza” que necesitaban para seguir invirtiendo en nuestro país. Lo cierto es que con medios de comunicación de por medio, expertos “comprometidos” y alguna academia “prestada”, se ha conseguido dar confianza mediante el discurso dogmático de que el mercado lo puede todo, y que podemos enfrentar lo que se viene para el Perú.

Sin embargo, en lo sustancial y de fondo, trasladar el costo ambiental y social del inversionista al funcionario (responsabilidad administrativa por cualquier demora en la evaluación ambiental), al patrimonio cultural y arqueológico (silencio positivo administrativo para los certificados de inexistencia de restos arqueológicos), y, finalmente, a la naturaleza (generando incertidumbre si realmente se reducen impactos ambientales y sociales), no necesariamente asegurará inversiones, porque estas medidas, junto con otras (mayor flexibilización laboral en el sector público y privado), pueden traer, como una errada fórmula, mayores conflictos sociales y ambientales, desconfianza en la población, mayor riesgo ambiental y una inestabilidad política que impida acentuar inversiones a largo plazo. El miedo rentista y cortoplacista se impone a una visión de futuro sobre el modelo de desarrollo peruano. Como nos decía Óscar Ugarteche, “el discurso dogmático enceguece al Perú”.

Huaqueros del siglo XXI: Aumentando el riesgo al patrimonio arqueológico

Es cuestionable que las medidas adoptadas para promover el desarrollo, más que impulsarlo, estén dirigidas a generar confianza con el sector privado. Además de las limitaciones impuestas a la implementación de la consulta previa, también podemos encontrar la falta de garantías para proteger el patrimonio cultural de la nación, así como la puesta en riesgo de la calidad de aprobación de los EIA para las inversiones.

En el caso del DS 054-2003-PCM, los cambios producidos relacionados con las exigencias que se requerían para minimizar el posible impacto sobre el patrimonio cultural y arqueológico de un país como el nuestro, rico en historia y en una diversidad de culturas, sin un registro nacional de restos arqueológicos o sin la capacidad de poder identificar muchos de ellos en el territorio —solo el 10% está inventariado, se afirma—, es decir, sin ninguna capacidad previa para garantizar nuestro patrimonio antes de que se realicen una serie de inversiones que pueden menoscabarlo, es probable que aumente el riesgo y el impacto de éste en los próximos meses.

De acuerdo con esta norma —que, por cierto, no es nueva, pues ya el Gobierno anterior intentó aplicarla, y resultó ineficaz—, el Ministerio de Cultura tiene 20 días hábiles (un mes) para emitir el Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA); si no cuenta con la capacidad para hacerlo en ese plazo, se aplica el silencio positivo administrativo (artículo 2.1). El tema medular tiene dos dimensiones: una de forma y una de fondo. La primera, desde un punto de vista jurídico, vulnera los principios de defensa y protección del patrimonio cultural (artículo 21.° de la Constitución de 1993, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, así como tratados internacionales de la materia). En relación con la segunda, la autoridad ha hecho una ponderación de riesgos y considera que se puede asumir más de ellos sobre nuestro patrimonio cultural (menos importante) para facilitar la inversión (más importante). El 2010 el Ministerio de Cultura realizó un estudio que señalaba que de la emisión del CIRA total, 8% demoró menos de un mes y el 85% tomó menos de un año. Además, recomienda que ante la falta de recursos administrativos y logísticos, sería necesario y natural que la “obtención del CIRA se traslade de la etapa de inversión a la de preinversión” para la inversión pública, y que en el caso de la inversión privada hubiera sido recomendable pasarla al procedimiento del EIA. No se ha comprendido que para reducir los tiempos de evaluación ambiental, social y cultural de las inversiones es una condición sine qua non fortalecer con recursos humanos, técnicos y administrativos a la burocracia estatal encargada.

Tantos años nos opusimos a los “huaqueros”, depredadores de nuestro patrimonio cultural, para ahora, con la justificación de acelerar la economía trasladando esta responsabilidad al inversionista, sin garantizar nuestra capacidad de monitoreo o fiscalización, lo único que aseguramos, más que alguien se apropie de estos restos, es que desaparezcan.

Balance ambiental

Es sumamente injusto señalar que la actual autoridad en materia ambiental no ha logrado avances significativos en la legislación. La solución de conflictos socioambientales ha pasado por dicha gestión (desde Conga a Espinar); se han asumido compromisos en la gestión ambiental a través del Informe de la Comisión Multisectorial para la Nueva Minería y una mejor relación de las industrias extractivas con el medio ambiente; se ha creado el SENACE como primer “hijo” de esta nueva relación; se ha hecho la primera rendición de cuentas con el Informe de Desempeño Ambiental; se ha fortalecido la fiscalización ambiental; se ha dado la Declaración de Emergencia Ambiental para la contaminación histórica y actual por aguas de producción en el río Corrientes y se ha ampliado la investigación a cuencas de al lado; la próxima COP se celebrará en el Perú, etcétera Avances y reconocimientos notorios pero que pueden verse empañados por esta negociación interminable de un cambio de modelo que se resiste a morir.

Así, parece que todo se borrará con los recientes decretos supremos 054 y 060 —y los que vengan—; todo avance parece ya postergado, reducido, perdido. Medidas poco participativas, con una motivación política cuestionable, pero sobre todo con recusaciones que ponen en tela de juicio su contenido (se reduce el plazo de aprobación del EIA, responsabilidad administrativa al funcionario por la demora, tendencia a un trámite fast track de aprobación de EIA, etcétera) por las razones técnicas de su existencia: si queremos más rapidez y mejor calidad en la aprobación de los EIA, debemos reformar el sistema a partir de un diagnóstico profundo y asumiendo soluciones de fondo como el fortalecimiento institucional con recursos humanos y técnicos, digitalización de los procedimientos administrativos de aprobación del EIA, mayor transparencia de las decisiones de las autoridades que comparten responsabilidad en este procedimiento, etcétera. Ya Camisea parece ser un vivo ejemplo de los efectos perniciosos de esta norma, pues siembra dudas acerca de la aprobación de un EIA de calidad.

La solución a largo plazo consiste en plantearse consensos con resultados concretos con la autoridad ambiental, es decir, seguir tendiendo lazos que aseguren cambios óptimos en la gestión ambiental, entrando a un periodo de transición en el que las inversiones sean apreciadas desde una dimensión de rentabilidad, seguridad, sostenibilidad y equidad. Pero, además, entendiendo que estamos ante un proceso complejo que va más allá de los tres años que le quedan a este Gobierno. No nos dejemos llevar ni por los cantos de sirena ni por las voces alarmantes que buscarán debilitar aun la labor de la autoridad ambiental; muy por el contrario: debemos entender que, a largo plazo, lograr cambios estructurales pasa por fortalecer dicha autoridad ambiental y sus iniciativas.