Escrito por Juan Mendoza Revista Ideele N°224. Octubre 2012

El incremento en 20% del presupuesto de Defensa del 2013 y la asignación de 370 millones de nuevos soles a la lucha contra el terrorismo en la zona del VRAEM son noticias positivas. Sin embargo, diversos indicadores sugieren que el sector Defensa se encuentra en una situación precaria. En efecto, la provisión de defensa nacional es escasa e ineficiente como consecuencia directa de la caída tendencial del gasto militar desde hace 25 años.

Los peruanos gastamos hoy poco en defensa nacional, tanto en comparación a lo que solíamos gastar como en relación con lo que gastan nuestros vecinos. Durante el último cuarto de siglo, los recursos asignados a la defensa se contrajeron a menos de la mitad en términos reales. La tendencia decreciente de largo plazo se ha acentuado desde el año 2000. Desde entonces el gasto militar peruano ha representado, en promedio, 1,4 % del PBI. En países vecinos, como Colombia y Chile, éste representa alrededor de 3,6% del PBI. Según el Stockholm International Peace Research Institute, en dólares constantes del 2009, el gasto militar peruano acumulado entre el 2005 y el 2010 es un cuarto del de Chile y un quinto del de Colombia. Incluso en el periodo 2008-2011, Ecuador asignó más recursos a la defensa que el Perú.

No es de extrañar, entonces, que nuestro Estado sea incapaz de controlar de manera efectiva la zona del VRAEM, un territorio cuya área es comparable a la de Bélgica y que está ubicado enteramente dentro de nuestras fronteras. Tampoco debería extrañarnos que el grueso del equipo y armamento de nuestras Fuerzas Armadas tenga décadas de antigüedad, pues solo un veinteavo del presupuesto militar se destina a la compra de armas, al mantenimiento y al equipamiento. Así como las empresas acumulan o “desacumulan” activos productivos, las Fuerzas Armadas compran equipo y armamento para proveer defensa nacional. Definamos primero el capital militar como “el valor del equipo y el armamento militar”. Una estimación sencilla, bajo el supuesto de que la tasa de depreciación de los armamentos es el 5% —similar a la tasa de depreciación usual de los activos productivos—, nos indica que el capital militar peruano es por lo menos un décimo del de Chile y Colombia.

Peor aún: la estructura actual del gasto militar peruano es similar a la que tenían los ejércitos de hace siglos, pues más de nueve décimos del presupuesto están concentrados en el costo laboral —que incluye las remuneraciones y los gastos de alimentación y movilización del personal militar—. De continuar con esta tendencia, el capital militar peruano en el largo plazo sería menos del 5% del de Chile y Colombia. En otras palabras, la estructura del gasto en Defensa es consistente con una función de producción en la que la mano de obra es el insumo preponderante y el armamento, el equipo, la capacitación y entrenamiento especializados no son prioritarios.

Como consecuencia de la escasa asignación de recursos a la Defensa, tampoco debería extrañarnos observar las dificultades crecientes de las escuelas de formación en captar postulantes, pues las remuneraciones y pensiones militares —aproximadamente 40% de las observadas en la región— se contraen año a año en términos reales.

No solo las remuneraciones militares son bajas, sino que el desorden administrativo alcanza dimensiones kafkianas: hay, por ejemplo, 36 conceptos remunerativos en las boletas de pago de los militares (algunos de los cuales son pensionables, y otros no). Además, debido a que los haberes básicos de militares y policías están regulados por una norma desactualizada (de julio de 1990), la remuneración básica de un suboficial de tercera es de 3 céntimos de nuevo sol, y la de un general de división alcanza los 7 céntimos de nuevo sol.

¿Qué podemos esperar, asimismo, si desde hace años no se toma ninguna acción concreta para financiar adecuadamente los aportes a la Caja de Pensiones Militar Policial (CPMP)? La Caja administra las pensiones de los militares y policías egresados de las escuelas de formación o asimilados desde 1974. Tiene alrededor de 147.000 aportantes (102.000 policías y 45.000 militares) y 39.000 pensionistas (22.000 de la Policía y 17.000 de las Fuerzas Armadas). Un cálculo conservador sugiere, entonces, que cuando menos medio millón de personas están relacionadas directa o indirectamente con ella.

La Caja nació muerta, pues estaba condenada a entrar en insolvencia a medida que un suficiente número de aportantes fuese pasando al retiro. Los responsables de su partida de defunción son todas las administraciones que, desde entonces, no han corregido la referida tasa de aporte

A pesar de que la pensión promedio de un militar retirado es de 1.300 soles, la Caja está quebrada. Su insolvencia supera los 20.000 millones de soles y, como consecuencia de su falta de liquidez, recibe una transferencia mensual del Ministerio de Economía y Finanzas que hoy supera los 25 millones de nuevos soles. Con este monto financia alrededor del 50% de sus obligaciones corrientes.

La razón fundamental que explica la precaria situación de la CPMP es estructural: su tasa de aporte es inferior a la que se requiere para equilibrar el sistema. Al momento de su creación, en 1974, el Estado peruano encargó un estudio al actuario suizo Robert Myers, quien determinó una tasa de aporte igual al 27% de las remuneraciones. Sin embargo, ignorando la recomendación técnica inicial, en 1979 esa tasa se fijó en 12%, sin que se haya modificado hasta la fecha. Así, la Caja nació muerta, pues estaba condenada a entrar en insolvencia a medida que un suficiente número de aportantes fuese pasando al retiro. Los responsables de su partida de defunción son todas las administraciones que, desde entonces, no han corregido la referida tasa de aporte.

Hay otras razones menores, aunque no desdeñables, que explican parcialmente la insolvencia de la CPMP: la corrupción durante la segunda mitad de los noventa, que, si se analizan los estados financieros y los documentos existentes, se advierte que bordeó los 250 millones de nuevos soles; y la torpeza del Estado, también durante los noventa, de encargar a la Caja el pago de beneficios sin haber recibido aportes. Estos adeudos ascienden hoy a poco más de mil millones de nuevos soles.

Las características de la carrera militar —como su duración en comparación con la civil, la esperanza de vida de la población militar en actividad y en retiro, y la gradiente salarial en las Fuerzas Armadas—, vuelven ineficiente que militares y civiles compartan el régimen previsional. Asimismo, debido a que la duración de la carrera militar es incierta y a que las habilidades adquiridas en ella no son, en general, de utilidad en el sector privado (pensemos, por ejemplo, en un marinero de superficie o un artillero), un régimen de capitalización individual como el de las AFP no es una manera eficiente de diseñar el sistema previsional de los militares.

Es imposible equilibrar la Caja sin aumentar la tasa de aporte. Un cálculo aproximado nos indica que las siguientes medidas de política equilibrarían la Caja y financiarían el déficit: un aumento de la tasa de aporte al 22%, el establecimiento de una contribución solidaria permanente de los nuevos pensionistas también igual al 22%, y la emisión de un bono público por alrededor de 5.500 millones de soles. Esto supone que no se afectará retroactivamente las obligaciones adquiridas, para lo cual serán necesarias disposiciones transitorias para los pensionistas actuales. Asimismo, implica que las remuneraciones netas no disminuirán en términos reales. El valor presente del costo fiscal total de estas medidas es de alrededor de 9.000 millones de nuevos soles. Aumentar el presupuesto en defensa del 1,4% al 2% del PBI permitiría financiar esta reforma en menos de cinco años. Ésta sería una solución políticamente factible.

El devenir histórico de las últimas décadas ha determinado que los peruanos hayamos decidido implícitamente, de facto, que la defensa nacional tiene menor importancia relativa dentro del presupuesto público que otras erogaciones. Las marchas y contramarchas permanentes en el Ministerio de Defensa desde el año 2000 nos dicen que las administraciones anteriores solo han tenido en común la ausencia de metas y objetivos claros y concretos.

Si el aumento en el presupuesto del 2013 marca un cambio en la tendencia del último cuarto de siglo, es una pregunta que los presupuestos de años sucesivos contestarán. Para que los 370 millones de nuevos soles para la lucha contra el terrorismo sean efectivos, necesitamos personal bien equipado y bien entrenado. Y las mejoras en equipamiento y entrenamiento requieren un aumento permanente de los recursos asignados a la defensa nacional.