Escrito por Epifanio Baca Tupayachi Revista Ideele N°223. Setiembre 2012

A diferencia del presupuesto del año 2012, formulado ya por el gobierno saliente al instalarse el periodo de Ollanta Humala, el del 2013 ha sido elaborado íntegramente por el actual Gobierno y, por tanto, debería expresar mejor sus prioridades. Es entonces pertinente  preguntarse si este proyecto ha introducido algunos cambios relevantes en el presupuesto o es más de lo mismo. En lo que sigue ofrecemos una descripción y análisis del Proyecto de Ley de Presupuesto 2013 (PLP 2013) a partir de la información general entregada al Congreso de la Republica.

Principales características del PLP 2013
El contexto internacional incierto —marcado por la crisis en la eurozona, el lento crecimiento de los Estados Unidos de América y la desaceleración del crecimiento en la China— ha sido una variable importante en la definición de los recursos del presupuesto, tal como ocurrió el año pasado. La lectura de este contexto ha llevado al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a pensar que el crecimiento global del PBI este año sería de 4,2%, a pesar de que en el primer semestre alcanzamos el 6,1%. Considerando este contexto de riesgo, el Gobierno se asegura de mantener bajo su control recursos no presupuestados que le permitan un margen de maniobra para hacer frente a una eventual crisis que se traduciría en menor crecimiento económico y, consiguientemente, menores ingresos fiscales.

Esta vez el Gobierno ha considerado en el presupuesto, por recursos ordinarios, cerca de 75.000 millones de nuevos soles, cuando los ingresos proyectados al 2013 bordean los 82.000 millones. De este modo contaría con alrededor de 7.000 millones de libre disposición. Para el año 2012 el monto bordeaba los 8.000 millones.

El PLP 2013 considera mayores recursos para los programas sociales de lucha contra la pobreza. En él se indica que para el año 2013 prioriza intervenciones en seis pilares fundamentales, de los cuales yo resalto tres: (i) la inclusión social; (ii) el desarrollo del capital humano y la promoción de la innovación tecnológica; y, (iii) la reducción de las brechas de infraestructura. En los tres casos, la intención es atender prioritariamente las zonas rurales donde se ubica la pobreza estructural.

El crecimiento del presupuesto 2013 es el mayor de los registrados en los últimos años, gracias al alto superávit fiscal que tendremos al final del 2012, que dejará un ahorro grande;(1) también se debe considerar los ingresos adicionales por el gravamen especial y el impuesto especial a la minería que el Gobierno nacional viene recaudando. Finalmente, se espera que las medidas tomadas por la administración tributaria (SUNAT) generen mayores ingresos fiscales por impuesto a la renta y por IGV.

Cobran creciente importancia los programas del Presupuesto por Resultados, que pasan de 44% a 50% del presupuesto no financiero ni previsional. Finalmente, se advierten varias señales de recentralización de las decisiones en el manejo del presupuesto. Entre ellas, el manejo centralista de los programas sociales desde el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis), la gestión del Fondo para la Inclusión Económica (Fonie) en zonas rurales, el monto creciente de la reserva de contingencia, el uso de los recursos del gravamen y del impuesto especial a la minería, el Plan de Incentivos y el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (Foniprel).

Estructura del Presupuesto 2013
El presupuesto planteado alcanza los S/. 108.419 millones, monto que significa un crecimiento de 13,5% respecto al del 2012. Este incremento es el mayor de los últimos años, solo comparable con el del año 2010, que tuvo un crecimiento de 13,1%. ¿Cómo se distribuye este presupuesto por niveles de gobierno, tipos de gasto, funciones y departamentos?

Por niveles de gobierno
El 67% del presupuesto total corresponde al Gobierno Nacional, mientras que el 33% restante es para los gobiernos regionales (16,2%) y los gobiernos locales (16,7%). Esta distribución significa un ligero aumento en la participación de los gobiernos subnacionales (GSN) en el presupuesto total, que alcanzó su punto más alto el año 2009, cuando llegó al 34,4%.

Las variaciones por nivel de gobierno muestran un mayor crecimiento del presupuesto en los gobiernos regionales (18,8%), seguido por los gobiernos locales (15%) y, finalmente, el Gobierno Nacional (11,8%). Como en años anteriores, estos cambios se explican principalmente por los flujos de recursos provenientes de las industrias extractivas, especialmente de la minería.

Por departamentos
Teniendo presente que el departamento de Lima absorbe el 31% del presupuesto no financiero ni previsional y maneja alrededor del 51% del presupuesto total, hemos optado por presentar la distribución territorial del presupuesto sin considerar la capital. Los departamentos cuyo presupuesto aumenta significativamente en el 2013 son Huancavelica (50%), Loreto (20%), Cusco (21%), Apurímac y Ayacucho. En el Cusco, este cambio se explica por las mayores transferencias provenientes del canon gasífero, mientras que en los demás casos está asociado a otro tipo de transferencias del Gobierno Nacional asociadas a la lucha contra la pobreza. En el otro extremo, los departamentos cuyos ingresos disminuyen son Moquegua, Tacna, La Libertad y Lambayeque.

Por otro lado, tomando el indicador que mide la participación de los gobiernos subnacionales en el manejo del presupuesto que llega al departamento,(2) encontramos un resultado interesante: que los GSN, en promedio, están ganando un rol cada vez mayor en el manejo del presupuesto. Así, en el 2013 (como en el 2012) el número de departamentos donde los GSN manejan más del 50% del presupuesto asignado al territorio ha llegado a 18, cuando en el año 2011 era 11.

Lo anterior es más claro cuando se toma el presupuesto de gastos de capital, que asciende a S/. 30.064 millones, de los cuales el 72% se destina a los 23 departamentos del interior del país, mientras que el 28% restante queda en el departamento de Lima. Un hecho nuevo es que el Cusco llegará a tener, en 2013, el 10% del presupuesto total de inversiones gracias a los ingresos del canon gasífero.

Lo que llama la atención es que, junto al crecimiento del presupuesto público y la descentralización del gasto inducida por los recursos del canon, no se perciben iniciativas de reforma para mejorar la capacidad de gestión del Estado, en particular de los gobiernos subnacionales.

Conclusión
En suma, el PLP 2013 trae un incremento importante de recursos presupuestales, en particular para los programas sociales y la infraestructura económica. Al mismo tiempo, deja recursos significativos no presupuestados para enfrentar los eventuales efectos negativos de una crisis internacional. Contiene señales inequívocas de una tendencia a recentralizar el manejo de los recursos presupuestales desde el Gobierno Nacional mediante los programas sociales, la Reserva de Contingencia, del FONIE, el FONIPREL y otros.

Uno de los vacíos en la propuesta del PLP 2013 y en la política del Gobierno es el relativo a la ausencia de medidas para mejorar la gestión presupuestal del Estado. No hay en el proyecto medidas ni recursos para optimizar el desempeño de las instituciones públicas en la gestión de un presupuesto cada vez mayor y con exigencias vinculadas a los programas presupuestales y los mismos programas sociales.

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(1) Este ahorro se origina principalmente por la baja capacidad de gasto que muestra el Estado hasta agosto del 2012, en particular en las instituciones del Gobierno Nacional.
(2) La ratio se mide así: PIA Gobierno Regional + PIA gobiernos locales/PIA total del departamento.