Escrito por Álvaro Monge Zegarra Revista Ideele N°221. Julio 2012

Los elevados niveles de vulnerabilidad social e inequidad en el acceso a oportunidades que persisten en la sociedad peruana, a pesar del crecimiento económico, justifican que muchas de las familias pobres utilicen los programas sociales para satisfacer sus necesidades más elementales. Además, en un contexto de escasos recursos económicos y múltiples necesidades, la correcta gestión de estos programas, más que una opción administrativa, es un condicionante de su impacto. Por ello, un Estado comprometido con mejorar el bienestar de su población debe garantizar la calidad y eficiencia de sus programas sociales, aspecto en el que tradicionalmente la política social peruana no ha sido particularmente exitosa. El objetivo de este artículo es presentar una opinión general sobre el funcionamiento de los programas sociales, así como adelantar una reflexión sobre las señales recibidas desde el Gobierno en busca de mejorar su estrategia de lucha contra la pobreza.

Algunas definiciones básicas sobre los programas sociales
Desde el punto de vista de las políticas públicas de lucha contra la pobreza, los programas sociales son estrategias de las que dispone un gobierno para aliviar una situación de carencia particular o fortalecer capacidades clave sobre una población determinada. Como estrategia de alivio, estos programas proveen bienes, servicios o recursos a las familias más pobres que de otro modo no hubieran podido conseguirlos. Como estrategia de fortalecimiento de capacidades promueven, por ejemplo, la acumulación de capital humano, de modo que los ciudadanos mejoren su desempeño económico y social. Sin embargo, ya sean de alivio de carencias o de fortalecimiento de capacidades, estos programas siempre presentan dos restricciones importantes en su formulación: alcance (resuelven un número limitado de problemas) y temporalidad (actúan durante un tiempo determinado). Por ello, un programa social por sí solo no resuelve la pobreza: solo contribuye con este objetivo en la medida en que tenga sus objetivos claros y actúe de manera articulada con el resto de la política económica y social.

Así, cuando se analiza la calidad de la política social, normalmente se hace referencia a tres aspectos mínimos: diseño, gestión y articulación. Un diseño de calidad supone que para atender eficazmente los problemas que un programa social pretende resolver, los objetivos deben ser claros y los componentes (sea de productos, servicios o acciones que ofrece el programa) deben contribuir al logro de éstos. Una buena gestión descansa sobre tres principios: una operación eficiente, una adecuada focalización (que defina mecanismos de entrada y salida claros) y transparencia (que existan sistemas de rendición de cuentas). Finalmente, la articulación define el modo en que programas con alcances y temporalidad limitados logran coordinarse con otros programas con similares restricciones para producir políticas (de superación de la pobreza) coherentes e integrales.

Los problemas de calidad de la política social peruana
Una forma de medir la calidad de la política social es a partir de su impacto en la mejora del nivel de vida de la población. Las escasas mediciones que se han hecho revelan un impacto medio bastante limitado en indicadores como los ingresos, tasa de pobreza, desigualdad o desnutrición. Asimismo, la poca evidencia concluyente referida a evaluaciones de programas particulares no muestra impactos notoriamente positivos referidos a las dimensiones de bienestar que pretenden atender. Por ello, es muy probable que la contribución de la política social en la reducción de la pobreza de la última década haya sido, en el mejor de los casos, marginal. Las razones que típicamente se citan para sustentar este mal desempeño están íntimamente relacionadas con graves desviaciones respecto a los aspectos mínimos de calidad ya mencionados anteriormente1.

En efecto, aunque con diferente énfasis, el consenso de la literatura es concluyente sobre el mal diseño de los programas sociales, la deficiente gestión y ausencia de articulación de la política social. Los problemas comúnmente mencionados son la falta de objetivos claros e incluso confusión en ellos al momento de diseñar los programas (lo que dificulta que las metas sean claras o cuantificables); pobre calidad de los servicios o prestaciones sociales de tamaños muy por debajo de lo necesario para generar cambios importantes en la población; presupuestos procíclicos, mal focalizados y con filtraciones en diferentes niveles de la operación; ausencia de un procedimiento de monitoreo, evaluación de impacto y rendición de cuentas; y bajos niveles de capacitación de la burocracia pública nacional y local. Además, otro condicionante importante (y transversal a los tres aspectos antes mencionados) es el reducido presupuesto que se asigna a la lucha contra la pobreza. A pesar del incremento en los últimos años (casi se ha duplicado entre el 2006 y el 2011), el presupuesto social en el Perú permanece alrededor del 7% del PBI, con una fracción muy pequeña de ese monto (alrededor del 25%) dedicada a programas de lucha contra la pobreza. Estas cifras nos ubican, ya hace varios años, en la cola de la distribución de América Latina.

Un programa social por sí solo no resuelve la pobreza: solo contribuye con este objetivo en la medida en que tenga sus objetivos claros y actúe de manera articulada con el resto de la política económica y social

¿En qué se ha avanzado durante el primer año de este Gobierno?
Todavía es prematuro evaluar si las acciones concretas del Gobierno han sido efectivas en mejorar el impacto de la política social, sobre todo considerando que las más importantes no han entrado en operación durante este primer año. Por ello, con la información disponible hasta el momento, es mejor hacer un balance referido a la orientación general que ofrece la nueva administración a cargo de la política social, sobre la base de los tres criterios mínimos de calidad definidos previamente.

Respecto al diseño de los programas sociales, la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) vino de la mano casi inmediatamente con reformas en este aspecto. Las principales áreas trabajadas han sido alinear objetivos con componentes, definir procedimientos operativos que aseguren la calidad de las prestaciones e implementar mecanismos serios de monitoreo y evaluación. Ésta era una labor urgente y prioritaria, razón por la cual constituye un paso importante —y posiblemente el principal— en la reforma de los programas sociales. Sin embargo, hay que entenderla en su real dimensión. El Midis tiene bajo su responsabilidad únicamente cinco programas sociales (Juntos, Cuna Más, Pensión 65, Foncodes y Pronaa). Para verlo en perspectiva, y usando las cifras del proyecto de presupuesto público del año 2012, estos cinco programas representan solo el 20% del presupuesto en programas sociales prioritarios de la actual administración. Por ello, quizá lo mejor es analizar los esfuerzos del Midis junto con otra decisión tomada por la actual administración: la apuesta por incrementar el número de programas públicos bajo el esquema del Presupuesto por Resultados (PPR). Toda vez que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha venido en los últimos años promoviendo evaluaciones de diseño e impacto para los programas bajo el esquema PPR, los esfuerzos del Midis presentan importantes complementariedades por ser aprovechadas. Desde esta perspectiva, las únicas dudas pendientes serían asegurar los niveles de coordinación adecuados entre el MEF y los organismos ejecutores para implementar sus recomendaciones y entre el MEF y el Midis para evitar superposiciones.

En lo que concierne a la articulación de la política social, las decisiones más importantes han venido de parte de la creación del Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (Sinadis) y la implementación de la Ventanilla Única Social (VUS). El Sinadis es el esfuerzo por articular las políticas sociales desplegadas a lo largo de todos los sectores del Estado. Sin embargo, todavía no se cuenta con suficiente información de cómo operará y en qué medida se diferenciará de otros esfuerzos de articulación (con resultados concretos limitados) como la Estrategia Crecer del gobierno anterior. La duda es particularmente relevante en el caso de los mecanismos de coordinación que serán implementados entre los niveles de gobierno: central, regional y local, toda vez que éste es la principal fuente de desarticulación de los programas sociales. Posiblemente la respuesta esté en la VUS, aunque todavía se conoce poco de cómo operará este sistema.

Finalmente, en lo que atañe a la gestión de programas y, específicamente, en lo referido a su focalización, las medidas anunciadas (aunque todavía no implementadas) son el fortalecimiento del Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh) y la implementación de sistemas de graduación. De acuerdo con la información recogida, ambas reformas serán implementadas a lo largo de este año, aunque, nuevamente, no se conocen los detalles. Sin embargo, su importancia es fundamental, ya que los esfuerzos por ampliar el presupuesto social deberán entenderse como incompletos (en el mejor de los casos) o ineficaces (en el peor) si no vienen acompañados de mejoras en este terreno. En caso contrario, el actual o el mayor gasto de lucha contra la pobreza no llegará a quienes debe llegar en las dimensiones y medidas presupuestadas para ello.

En resumen, el balance es positivo. Las señales que se han dado respecto a la reforma en la política social están, en la mayoría de los casos, en la dirección correcta. En lo que toca a las tres condiciones mínimas de calidad usadas en este breve análisis, los mayores aciertos y avances concretos, hasta el momento, están en los esfuerzos por mejorar el diseño y evaluación de los programas sociales. Las dudas, que deberían definirse en el corto plazo, están en las mejoras en articulación y focalización de la política social. En ambos casos, no es que las señales sean inadecuadas, sino que, a pesar de su urgencia, todavía no se perciben avances concretos respecto a los planes dados a conocer.

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1Las conclusiones y sustentos de esta sección las he tomado de un reciente balance de investigación sobre pobreza y programas sociales que he elaborado para el Consorcio de Investigación Económica y Social. El artículo actualmente se encuentra en prensa y debería publicarse en las próximas semanas.