Escrito por Manuel Bello Revista Ideele N°308. Enero – Febrero 2023

Según las últimas encuestas, la gran mayoría de los peruanos y peruanas consideran que se debe reformar o renovar la Constitución Política; se puede suponer que muchos le atribuyen causalidad a la “ley de leyes” de 1993 en la generación de los graves problemas sociales, económicos, culturales y políticos por los que atraviesa el país, que se agudizaron durante la pandemia y se han agravado en los últimos meses. En el ámbito de la educación los problemas son conocidos: enorme desigualdad, segregación socioeconómica, pobres resultados, precariedad de la infraestructura y las condiciones del servicio, falta de orden territorial y de pertinencia de la oferta educativa, insuficiente presupuesto mal distribuido, debilidad del Estado en la regulación y supervisión de la calidad de la educación privada y pública, corrupción extendida, y un largo etcétera.

Pese a que subsiste un fuerte rechazo oficial a reconocerlo, todo indica que en el Perú se ha iniciado un “momento” o proceso constituyente; tarde o temprano se tendrá que encausar la demanda de la mayoría que exige cambios, ya sea por decisión del Congreso de la República o por iniciativa e insistencia de la propia ciudadanía. En este contexto, propongo iniciar un debate sobre el tratamiento del derecho a la educación en la Constitución Política (CP), para lo cual presento una breve revisión del tema en las sucesivas constituciones que han regido en el país desde 1823 hasta el presente. Asimismo, comparto algunas ideas para la discusión sobre los contenidos vinculados al derecho a la educación que deberían considerarse en una nueva CP para la República del Perú.

La educación en las constituciones del pasado

“La instrucción es una necesidad común y la República la debe igualmente a todos sus individuos”, dice el Art. 181 de la Constitución Política de la República del Perú aprobada en noviembre de 1823 por el Primer Congreso Constituyente. Y en el artículo siguiente añade: “La Constitución garantiza este derecho”, entre otros medios “por los establecimientos de enseñanza primaria, de ciencias, literatura y artes.” En el Art. 184 de ese documento histórico se ratifica que: “Todas las poblaciones de la República tienen derecho a los establecimientos de instrucción que sean adaptables a sus circunstancias.”

En los 200 años transcurridos desde 1823 hasta el presente el Perú ha renovado su Constitución Política (CP) muchas veces, apreciándose en general una relación de continuidad y cambios progresivos a lo largo del tiempo en lo que respecta a la formulación del derecho a la educación, las obligaciones del Estado y de la sociedad, las finalidades y características del servicio educativo, entre otros aspectos fundamentales.

Desde 1828 en adelante la CP garantiza la gratuidad de la instrucción primaria para todos los ciudadanos, además de ofrecer la existencia de establecimientos públicos en los que se enseñen ciencias, literatura y artes. Por primera vez en la CP de 1856 se incluyó el derecho a “ejercer libremente la enseñanza y dirigir establecimientos de educación bajo la inspección de la autoridad”, para “todos los que ofrezcan las garantías de capacidad y moralidad prescritas por la ley”. (Art. 24). En 1867 esta libertad de enseñanza fue otorgada para la primaria, media y superior, con algunas restricciones. (Art. 24).

La nueva Constitución peruana debería retomar la tendencia histórica a ampliar progresivamente la definición y el alcance del derecho a la educación y fortalecer el rol del Estado en la provisión de los servicios educativos, observada en todas las constituciones anteriores con excepción de la de 1993. Para ello, una primera tarea sería recuperar contenidos de la Constitución de 1979 que fueron abandonados en la de 1993, tales como el señalamiento enfático de que la educación es un derecho inherente a la persona humana y que se orienta por los principios de la democracia social, y que el Estado la imparte en forma gratuita en todos los niveles educativos incluyendo el universitario, sin restricciones ni discriminación alguna.

La CP aprobada en la Asamblea Nacional de 1919 y promulgada en enero de 1920 declaró obligatoria -además de gratuita- la enseñanza primaria en su grado elemental, tanto para varones como para mujeres desde los seis años de edad, y aseguró que habría una escuela “de segundo grado” para cada sexo en las capitales de provincia. Desde ese año quedó establecido que varones y mujeres tienen el mismo derecho a recibir educación. Además, el Estado se comprometió a difundir la enseñanza secundaria y superior y a fomentar los establecimientos de ciencias, artes y letras. (Art. 53).

En la CP de 1933 se amplió la obligación estatal de proporcionar instrucción primaria completa, debiendo hacerlo en cada capital de provincia y de distrito y en todo lugar que cuente con una población escolar de al menos 30 alumnos (Art. 73). Además, en esta oportunidad el Estado se obligó a fomentar la enseñanza en sus grados secundario y superior, “con tendencia a la gratuidad” (Art. 75), como señal de un compromiso a hacerla efectiva gradualmente. También se incorporó la promesa de establecer “por lo menos una escuela de orientación industrial” en cada departamento (Art. 76), de fomentar “la enseñanza técnica de los obreros” (Art. 77), y contribuir al sostenimiento de la educación preescolar y postescolar, así como “las escuelas para niños retardados o anormales”. (Art. 78). Así como en 1920 se consagró la igualdad entre los sexos, la CP de 1933 incluyó a los preescolares, niños con necesidades especiales y a los obreros como educandos con derecho a ser atendidos por el Estado.

La CP de 1979 tiene un capítulo entero con 21 artículos dedicados a la educación y la cultura. En el primero de esos artículos se declaró que “el derecho a la educación y a la cultura es inherente a la persona humana”, que “la educación tiene como fin el desarrollo integral de la personalidad” y “se inspira en los principios de la democracia social.” (Art. 21). Esta es la primera y única CP peruana que definió desde su formulación inicial a la educación como un derecho humano y que puso por delante el desarrollo integral de la personalidad como finalidad, así como la vinculación de la educación con la democracia social como principio. A continuación, el documento también “reconoce y garantiza la libertad de enseñanza” (Art. 21) y “garantiza a los padres de familia el derecho de intervenir en el proceso educativo de sus hijos, y de escoger el tipo y centros de educación para estos.” (Art. 23).

En esta CP (1979), avanzando sobre lo declarado en 1933, el Estado se obligó a impartir educación gratuita en todos los niveles, “con sujeción a las normas de la ley”, garantizando al menos un centro educativo primario en todo lugar cuya población lo requiere, además de contribuir con la nutrición de los escolares que carecen de medios económicos y a proporcionarles útiles. (Art. 25). Por primera vez se incorporó el compromiso de garantizar “educación permanente” para los adultos (Art. 26), así como la formación extraescolar de la juventud “con la participación democrática de la comunidad” (Art. 27). La CP de 1979 también garantizó “el derecho de las comunidades quechuas, aymara y demás comunidades nativas a recibir educación primaria también en su propio idioma o lengua.” (Art. 35).

En lo que respecta al financiamiento de la educación, la CP de 1979 determinó que “en cada ejercicio, se destina para educación no menos de veinte por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto del gobierno central.” (Art. 39). Al mismo tiempo, reconoció el derecho de toda persona natural o jurídica a fundar centros educativos dentro del respeto a los principios constitucionales, y sin fines de lucro, asumiendo el Estado la responsabilidad de “reconocer, ayudar y supervisar la educación privada, cooperativa, comunal y municipal, reiterando “que no tendrán fines de lucro” (Art. 30).

En la nueva CP de 1993, aprobada durante el régimen dictatorial de Fujimori, se observa un claro retroceso respecto de la anterior CP en lo que se refiere a la definición y amplitud del derecho a la educación y el señalamiento de las obligaciones del Estado. Bajo el título “Educación y libertad de enseñanza”, si bien se expresó que la finalidad de la educación es el desarrollo integral de la persona humana (Art. 13), se retiró el reconocimiento de que -como se afirmaba en la CP anterior- se trata de un derecho inherente a la persona humana y que se inspira en los principios de la democracia social.

Recién en diciembre de 2020 el Congreso de la República incorporó un párrafo en el Art. 16 de la CP de 1993, colocado como un parche en un apartado que trata sobre la descentralización del sistema educativo, en el cual se declara que “la educación es un derecho humano fundamental que garantiza el desarrollo de la persona y la sociedad”. De manera igualmente extraña e inconsistente, en el párrafo titulado “Profesorado, carrera pública” (Art. 15) se incluye esta oración que alude a los estudiantes: “El educando tiene derecho a una formación que respete su identidad, así como al buen trato psicológico y físico.”

Por otro lado, a diferencia de la CP de 1979 que no pone límites a la gratuidad, la CP de 1993 restringe el derecho a educarse gratuitamente en las universidades públicas únicamente “a los alumnos que mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos económicos necesarios para cubrir los costos de la educación.” (Art. 17). En otras palabras, se establece que las universidades harán una diferenciación entre los que pueden pagar y los que no cuentan con recursos para hacerlo, y que estos últimos perderán la gratuidad (y la posibilidad de estudiar) si su rendimiento no es satisfactorio, sin tomar en cuenta los factores asociados al bajo rendimiento.

Al declarar la obligatoriedad de la educación inicial, primaria y secundaria, la CP de 1993 avanza sobre lo logrado en las anteriores en materia de compromiso del Estado y de la sociedad con la universalización de la educación básica completa (Art. 17). También declara que nadie se verá impedido de recibir educación adecuada por motivos económicos o por sus limitaciones mentales o físicas (Art. 16), aunque -como hemos visto- anula este beneficio para el caso de los estudiantes universitarios con bajo rendimiento. Por otro lado, esta CP eliminó la mención que hacían las anteriores a la formación técnica de obreros y a la educación permanente, que incluía la atención extraescolar a jóvenes y adultos; y sustituyó el compromiso de garantizar el derecho de las comunidades nativas a recibir educación primaria en su propio idioma por la promesa de fomentar “la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona.” (Art. 17).

A diferencia de todas las constituciones anteriores, la CP de 1993 expresa una clara inclinación hacia la privatización de la gestión y el financiamiento de la educación. En esta se eliminó el mandato de destinar para educación no menos de veinte por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto del gobierno central de cada año, que constaba en la CP de 1979; recién en 2020 el Congreso incorporó la obligación del Estado de invertir en educación no menos del 6% del PBI. La Constitución de 1993 reafirmó el derecho de toda persona, natural o jurídica, de promover y conducir instituciones educativas, añadiendo la posibilidad de transferir la propiedad de éstas, conforme a ley (Art. 15) y eliminando la prohibición del lucro como finalidad de los emprendimientos educativos.

Más aún, esta CP establece la posibilidad de subvencionar con recursos fiscales la educación privada en cualquiera de sus modalidades (Art.17), con lo cual se abre la puerta a transferir dinero del presupuesto público a centros educativos privados con fines de lucro, beneficiando a sus dueños. También le otorga rango constitucional a la inafectación de todo impuesto directo e indirecto que afecte los bienes, actividades y servicios propios de su finalidad educativa y cultural, y permite que se establezca un régimen especial de aplicación de aranceles de importación para determinados bienes. Y se señala que solo en el caso de instituciones educativas privadas que generen utilidades se podrá establecer la aplicación del impuesto a la renta.

La educación en una nueva Constitución Política

La nueva CP peruana debería retomar la tendencia histórica a ampliar progresivamente la definición y el alcance del derecho a la educación y fortalecer el rol del Estado en la provisión de los servicios educativos, observada en todas las constituciones anteriores con excepción de la de 1993. Para ello, una primera tarea sería recuperar contenidos de la CP de 1979 que fueron abandonados en la de 1993, tales como el señalamiento enfático de que la educación es un derecho inherente a la persona humana y que se orienta por los principios de la democracia social, y que el Estado la imparte en forma gratuita en todos los niveles educativos incluyendo el universitario, sin restricciones ni discriminación alguna.

De la CP de 1979 y otras anteriores también se debe recuperar el compromiso de incluir a los jóvenes, a los obreros y a los adultos en general como beneficiarios de servicios educativos extraescolares, en el marco del concepto de “educación permanente”, que hoy se identifica internacionalmente como “educación a lo largo de la vida” y supone atender a las necesidades de aprendizaje de todas las personas en todos los espacios y en todas las etapas del ciclo vital. Del mismo modo, se debe volver a garantizar -no solo “promover”, como indica la CP de 1993- el derecho de las comunidades nativas a recibir educación en sus propios idiomas, en un marco de pertinencia cultural y territorial, y sin restringir este derecho a los niveles de educación inicial y primaria. Además, la obligación de proveer materiales educativos y alimentación -prevista en la CP de 1979- debe ser nuevamente incluida, haciéndola extensiva a toda la población escolar de los tres niveles de la educación básica de las instituciones educativas estatales.

La nueva CP del Perú debe volver a tratar a la educación como un bien público, en el que los fines corresponden al derecho fundamental de las personas, al desarrollo de la democracia social y la convivencia inclusiva. Como en las constituciones anteriores a la de 1993, se debe establecer que la educación se ofrece sin fines de lucro, y que no debe ni puede ser un negocio orientado a la ganancia, ya que la prioridad de los negocios lucrativos por lo general es incrementar la renta de los propietarios antes que asegurar el cumplimiento del derecho de los clientes a recibir un producto o un servicio de calidad óptima.

El modelo de financiamiento está estrechamente asociado a las condiciones de calidad y equidad de los servicios educativos. Cuando el presupuesto público es insuficiente, se distribuye sin considerar la necesidad de compensar desigualdades y se gasta de manera ineficiente y con fuerte presencia de corrupción, los resultados inevitablemente son mediocres y desiguales. La CP de 1979 estableció que se debía destinar a la educación no menos del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto del gobierno central, y en la CP de 1993 se ha incorporado la obligación del Estado de invertir en educación no menos del 6% del PBI; se puede entender que estas fórmulas expresan la voluntad de incrementar el presupuesto para educación; sin embargo, como ha indicado el Consejo Nacional de Educación, la obligación del Estado debe ser proveer el financiamiento y los recursos suficientes para que todos los y las estudiantes reciban una educación de buena calidad y logren los aprendizajes esperados, en un contexto de bienestar personal y colectivo, reconociendo que los costos del servicio educativo varían según los niveles del sistema y la realidad de los estudiantes, su centro educativo y su contexto. La CP debería establecer los lineamientos para que el presupuesto sea suficiente en cada territorio, que se distribuya con equidad, se administre con eficiencia y se elimine la corrupción.

Un tema controversial que deberá ser abordado en el debate constituyente es el de la gratuidad universal de la educación, que implica el financiamiento público de los servicios educativos para toda la población de estudiantes, independientemente de la condición socioeconómica de sus familias y de qué persona natural o jurídica gestione el servicio, que debe ser siempre sin fines de lucro. Este modelo, vigente en varios países, está asociado a realidades tributarias en las que se recauda por impuestos una proporción elevada del producto nacional, gracias a la amplitud de la base tributaria y la aplicación de una escala progresiva orientada a la redistribución de la riqueza. La gratuidad universal es una condición para lograr sistemas educativos más igualitarios y libres de segmentación y de segregación social, con mejores resultados para todos. Si bien la realidad peruana actual no permite implementarlo, la nueva CP podría declarar que en los siguientes lustros se tenderá a aplicar progresivamente el modelo de financiamiento público universal de la educación, para garantizar condiciones de calidad, de equidad, de integración cultural y de cohesión social.

No está demás aclarar que varios asuntos del ámbito de la educación que se mencionan en las constituciones políticas no han sido tratados en este artículo. Además, muchos nuevos planteamientos y argumentos con respecto al derecho y propósitos de la educación han entrado en la agenda nacional e internacional en los 30 años transcurridos desde la aprobación de la CP de 1993 y deberían ser considerados. En el debate del proceso constitucional habrá que tomar en cuenta los aportes de la Ley General de Educación, la Política 12 del Acuerdo Nacional, el Proyecto Educativo Nacional al 2021 y el Proyecto Educativo Nacional al 2036 “El reto de la ciudadanía plena”, junto a otros documentos que han desarrollado los derechos de los niños, niñas y adolescentes, de las mujeres, de las poblaciones originarias y afroperuanas, de las personas con necesidades especiales, entre otras.

Y en el plano internacional también son varios los documentos de política educativa que han comprometido al Perú, tales como la Agenda 2030 – Objetivos de Desarrollo Sostenible, varias declaraciones de reuniones de ministros de educación de América Latina, y el reciente informe internacional sobre los futuros de la educación de UNESCO[1], presentado a la Cumbre de Naciones Unidas sobre Educación; ellos también deben ser fuentes a consultar en el momento de discutir y redactar la nueva Constitución Política peruana.

No menos importante será tomar en cuenta el importante desarrollo de la tecnología de la información y la comunicación, así como la inteligencia artificial, que han cambiado y seguirán cambiando en este siglo los paradigmas, los medios y los instrumentos involucrados en los procesos de enseñar y de aprender. La nueva CP debe reconocer el derecho universal a la conectividad, con calidad en el acceso a internet y al desarrollo de habilidades y conocimientos que permitan un óptimo aprovechamiento de sus potencialidades.

Finalmente, como ocurre en las constituciones políticas de otros países, la nueva CP peruana debería incluir disposiciones que obliguen a las autoridades responsables a formular y concretar las políticas, planes, programas, proyectos y medidas específicas que se requieran para hacer realidad los derechos de los ciudadanos y las obligaciones del Estado señalados en la Constitución, estableciendo para ello responsabilidades, incentivos y sanciones. Con el mismo fin, se debería permitir que cualquier persona pueda presentar una acción de tutela o reclamo ante los jueces, que deberá tener atención preferente, exigiendo la protección inmediata de su derecho constitucional a la educación cuando este se vea vulnerado o amenazado por la acción u omisión de la autoridad. Es necesario cuidar que los derechos y las obligaciones previstos en la Constitución sean una realidad progresiva en la vida de la nación.

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[1] “Reimaginar juntos nuestros futuros. Un nuevo contrato social para la educación.” UNESCO y Fundación SM. 2022.