Escrito por Javier La Rosa Revista Ideele N°217. Marzo 2012

Analizar lo ocurrido en el 2011 es ilustrativo de los cambios, oportunidades y también frustraciones que nos permiten visualizar mejor la manera de relacionarse del Estado con las comunidades y pueblos indígenas, pero también es una forma de plantear los desafíos e interrogantes respecto de lo que ocurrirá en los próximos años con esta relación.

Sin lugar a dudas, muchas cosas han sucedido desde julio último, cuando hubo un cambio de gobierno; y no solo porque en agosto se aprobó la Ley de Consulta Previa, sino porque ya desde la campaña electoral, que se había desarrollado meses antes, se habían escuchado y leído diversas ofertas electorales en el sentido de que habría una preocupación mayor por proteger los recursos naturales y el territorio de las comunidades campesinas y nativas, para que no se viesen afectadas por ingresos inconsultos de empresas extractivas.

Por eso no sorprendió que una de las primeras medidas impulsadas en el Congreso de la República fuese la aprobación por unanimidad de la ley 29785 (Ley de Consulta Previa), así como fuese visto con optimismo el nombramiento de una serie de personas que provenían de sectores académicos y que se habían destacado en la defensa de los derechos de los pueblos indígenas. Adicionalmente, desde otros sectores estatales se planteaban propuestas interesantes, como la formulación de una ley de ordenamiento territorial, que los estudios de impacto ambiental fuesen reformulados para que pasen a ser regulados desde el Ministerio del Ambiente, o que se diseñara un sistema de prevención y alerta de conflictos sociales. Y por si fuera poco, también otros sectores no pertenecientes al Ejecutivo, como el Poder Judicial, llevaban a cabo una discusión interna al más alto nivel para promover un proyecto de ley de coordinación entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción comunal o indígena, que también ha sido presentado recientemente ante el Parlamento para su estudio, consulta y aprobación.

En este panorama, inusitado en el país, todo parecía indicar que nos encontrábamos ante un derrotero gubernamental que se orientaba a replantear la forma cómo hasta ese momento el Estado se había venido relacionando con las comunidades y pueblos indígenas. Es decir, se esbozaba la posibilidad de dejar esa visión etnocéntrica y asimilacionista que había venido caracterizando, por lo general, la actuación estatal por una visión diferente que asumiese un diálogo intercultural y que éste fuese el sello particular de la nueva administración nacionalista.

Sin embargo, ya han transcurrido varios meses y la sensación que existe sigue siendo de incertidumbre, en el mejor de los casos, y cuando no, de pesimismo, por el lado de que el Gobierno de Humala habría optado por descartar esta visión de cambio para mantener el status quo de la última década. El presente artículo ofrece algunas reflexiones en dicho sentido.

La aplicación de la Ley de Consulta Previa y su reglamentación
A comienzos de septiembre, el propio Presidente de la República promulgó en Imaza la Ley de Consulta Previa de los Pueblos Indígenas u Originarios. A nuestro modo de ver, se trataba de uno de los sucesos más relevantes de esta última década, no solo porque se utilizaba la denominación de pueblos indígenas u originarios, algo nada frecuente en la legislación peruana reciente y en la práctica de los funcionarios públicos, sino porque planteaba que las decisiones estatales, antes de ser aprobadas, se consultasen con dichos pueblos, lo que implicaba un proceso de diálogo con características singulares. Así, se debía promover el acuerdo o consentimiento con las partes que tenían visiones culturales diferentes e idiomas distintos, siendo que en ciertos casos el Estado no tendría la última palabra. Se trataba, además, de dar vigencia al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que, junto con la Declaración de Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas, son las normas internacionales que han reconocido el derecho de estos pueblos de decidir sus prioridades de desarrollo, y que no sean los Estados u otros particulares quienes resuelvan por ellos. Estas normas, claro está, han sido aprobadas por el Perú.

Todo indicaba, entonces, que se venían tiempos nuevos y mejores. Adicionalmente, los nombramientos en los entes estatales encargados de la aplicación de dicha Ley resultaban esperanzadores. Se suponía que podía conseguirse una implementación paulatina que reconfigurara la forma cómo desde el Estado se habían venido aprobando las políticas públicas y que el nuevo diálogo que tenía que desarrollarse influyera en los cambios que desde los sectores públicos tenían que producirse para adaptarlo a un enfoque intercultural que, además de ser intersectorial, facilitara una manera distinta de interactuar y entender las voces de sectores que históricamente no habían podido dejarse escuchar.

Sin embargo, posteriormente varias señales han sembrado la duda, para unos, mientras para otros han configurado ya un panorama sombrío de lo que se quiere hacer con el procedimiento de la consulta previa. Por un lado, los cambios abruptos y sin mayor explicación de funcionarios en el Viceministerio de Interculturalidad, que es el órgano especializado encargado de implementar la consulta; por el otro, un proyecto de reglamento de la Ley de Consulta Previa a todas luces infractor de la propia norma que lo origina, del Convenio 169 de la OIT y de la jurisprudencia vinculante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Finalmente, declaraciones desafortunadas de los funcionarios de dicho sector en el sentido de privilegiar los acuerdos privados entre los comuneros y las empresas privadas para disponer de sus tierras, sin pasar por el derecho colectivo a la consulta previa.

Institucionalidad estatal sobre pueblos indígenas
Otra de las señales de cambios que se esperaba del Estado era el inicio de una reforma que permitiera cambiar la manera cómo había venido funcionando el relacionamiento de las diversas entidades estatales con las comunidades y pueblos indígenas. Para ello era importante iniciar una serie de reformas en entidades como el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos y Amazónicos (INDEPA) y el propio Viceministerio de Interculturalidad, por lo menos en un primer momento, para luego alcanzar a los demás sectores.

Sin embargo, lo acontecido hasta la fecha no ha sido nada halagüeño. Por un lado, en el caso de INDEPA, por ahora reducido a una unidad ejecutora, aún no se sabe qué está pensando el Gobierno sobre su reestructuración, si es que se piensa proponer alguna reforma legislativa para su fortalecimiento o se está pensando en otra clase de órgano técnico especializado. Lo cierto es que la participación de los representantes de los pueblos andinos y amazónicos no figura en los planes gubernamentales actuales, y esta desidia ya resulta preocupante. En todo caso, si se tuviese un compromiso sincero con estos pueblos, debería reconfigurarse un organismo con presencia indígena que sea un interlocutor válido ante los demás sectores estatales y pueda ejercer influencia y asistencia en la adopción de políticas.

Perspectivas para una reforma del Estado
Lo señalado anteriormente visibiliza la serie de limitaciones que existen para una reforma del Estado que coadyuve a un adecuado diálogo intercultural. Por el contrario, todo estaría indicando que la aprobación de la Ley de Consulta Previa habría sido una norma excepcional en el sentido de que desde los legisladores y funcionarios estatales no solo no se habría sido consciente de lo que podía significar esta clase de norma, sino, como ya algunos empiezan a sostener, se habría tratado de dar una señal falaz a diversos sectores sociales, pero siendo consciente de que de lo que se trataba era de mantener la situación tal cual, y de que desde el Estado se continúe con sus prácticas vigentes de exclusión y de rechazo a toda posibilidad de diálogo intercultural, permitiendo con ello sostener el modelo extractivista que asegura ingresos fiscales al Gobierno, pero con el costo altísimo de sacrificar indiscriminadamente nuestros recursos naturales, además de subordinar autoritariamente a los colectivos amazónicos y andinos.

Vistas las cosas así, los desafíos que existen son preocupantes. Las expectativas ciudadanas han sido bastante altas con el presidente nacionalista Humala, por lo que el riesgo de su incumplimiento puede empeorar la conflictividad social y llevarla a niveles más graves que el visto en los últimos años. Esperemos que no sea tarde y que quienes conducen por ahora el Estado reaccionen. Sería lo mejor para el país.