Escrito por Gustavo Carrión Zavala Revista Ideele N°213. Octubre 2011

Estamos convencidos de que se debe plantear esta interrogante como inicio del debate nacional que nos lleve a conclusiones certeras sobre el tipo de Policía que necesitamos en democracia y para la democracia y no apresurar decisiones que parecen extraídas de la concepción siempre “mesiánica” de tener unívocamente la solución y aplicarla sustentada en el poder, en el abuso de éste y en la creación de un clima artificial previo que procure las adhesiones de la población a promesas de mejoras en la seguridad, por más descabelladas que éstas fueran.

Cierto es que el tema policial ha subyugado a todas las nuevas administraciones, y que cada nuevo gobierno ha tratando a la Policía como una institución sustantiva para la convivencia pacífica y la seguridad de los ciudadanos. De lo que no estamos totalmente seguros es de que los nuevos administradores conozcan o entienden la esencia misma de la institución: cuál es su naturaleza, cuáles sus rutinas, cuál su cultura funcional, cuál su relación íntima con la sociedad, cómo se organizan y funcionan las instituciones policiales en democracia. Nos atreveremos a esbozar algunos conceptos alrededor de la institución policial con el ánimo de contribuir a su entendimiento.

En principio, el imaginario popular ha entendido a la Policía como parte de la estructura militar del país, y al referirse a “los militares” involucra erradamente en la referencia a los policías. Este error, bastante generalizado, proviene del origen mismo de los cuerpos policiales precursores de la actual Policía Nacional, que se constituyeron sobre la base de batallones de la antigua gendarmería y conservaron el talante militar de esta institución, tanto en su cultura funcional como en su organización.

Los militares siempre vieron en la Policía a una fuerza auxiliar, en la dimensión peyorativa de la ‘auxiliariedad’, y mantuvieron el convencimiento de que ella constituía el furgón de cola del aparato militar.

¿Qué es la Policía?
Esta pregunta ha obtenido siempre multívocas respuestas. Aquí asumimos, en principio, lo que señala la Constitución colombiana respecto de su Policía, a la que define como “institución armada de naturaleza civil”. Claro está que esta primera aproximación nos haría preguntarnos si, ya que se trata de una institución armada, qué la diferenciaría de las Fuerzas Armadas. La respuesta surge inmediatamente: estas últimas usan armas como combatientes y para eliminar a los enemigos que pretendan afectar soberanías o invadir territorios, en tanto la Policía las utiliza solo cuando de evitar males mayores se trata en las sociedades en las cuales actúa y siempre en la búsqueda de la convivencia pacífica. Resulta entonces que el propósito del uso de armas es totalmente antagónico; ergo, necesita habilitaciones distintas en quiénes deben emplearlas. Y es de naturaleza civil porque sus funciones, como ya se ha afirmado, están orientadas a procurar la convivencia pacífica y ordenada entre los ciudadanos. Es obvio que, ante diferencias sustantivas, la formación y organización de cada cual, además de ser diferentes, deben responder a sus propósitos y finalidades.

La siguiente cuestión es identificar el propósito de la institución policial. En términos generales, las instituciones policiales tienen por objeto: “mantener la indemnidad de las personas en sus vidas, sus bienes y en el ejercicio de sus libertades y derechos”. Es cierto que en cada país esta finalidad es reexpresada de diversas formas; en el caso peruano, la Constitución lo hace identificando la responsabilidad de la Policía en la garantía, conservación y restablecimiento del orden interno, en el entendido de que este orden se busca precisamente para que las personas tengan asegurada su vida y sus bienes y ejerzan con total garantía sus actividades. Para que esta finalidad sea conseguida, la Policía cubre funciones perfectamente relacionadas en cuatro esferas: acciones de prevención, acciones disuasivas, acciones de control y acciones reactivas.

Las acciones preventivas están referidas al esfuerzo por hacer cumplir las leyes, orientar al ciudadano e inducir una cultura de seguridad ciudadana que logre que la población mantenga un comportamiento que los cautele de los riesgos que nos impone la sociedad moderna. Las acciones disuasivas, a su vez, están dirigidas a las poblaciones y ciudadanos en riesgo de caer en el incumplimiento de la ley, haciéndoles sentir que, de así hacerlo, la Policía los pondrá a recaudo de las autoridades correspondientes. En lo que toca a las acciones de control, comprenden todas aquéllas organizadas para perseguir el delito una vez que éste se produzca por haber fallado las anteriores. Su fin es poner a los infractores a disposición de las autoridades competentes para que se aplique la represión penal. Finalmente, las acciones reactivas se organizan para recuperar el orden cuando éste haya sido alterado.

Anuncio de creación del Servicio Policial Voluntario
En el Mensaje por el 28 de Julio, el presidente Ollanta Humala, en lo poco que dijo sobre policía y seguridad ciudadana, mencionó la creación del Servicio Policial Voluntario como aparente solución a la falta de efectivos policiales. Este anuncio, concretado a través del anteproyecto de ley respectivo, no solo preocupó: nos dio el convencimiento de que se estaba recurriendo a un expediente de marcado corte militar para solucionar un problema policial, adicionándole algunas desinteligencias entre las declaraciones del Ministro del Interior, que dijo con acierto que no se trataba de cantidad de policías sino de su calidad, lo que resulta totalmente contraproducente al propósito de encargar a voluntarios (no hace mucho tiempo conscriptos), precariamente preparados, parte de la función policial.

Es probable que esta experiencia se haya tomado del plan “bachillerato” implementado por la Policía colombiana. Aun así, es necesario precisar que en Colombia se atrevieron a convocar a los egresados del bachillerato (secundaria en el Perú) para que cumplan tareas de orientación a la ciudadanía, después de haber reconocido los graves problemas de corrupción que afrontaba su Policía y de haber obtenido apreciables resultados en las acciones para salir de esta situación. Resulta, por tanto, que los bachilleres llegaron a una institución renovada, de nueva mística y totalmente cercana a la población. No es esto lo que ocurre en nuestro medio, en el que la Policía está señalada recurrentemente de sufrir un proceso de descomposición y de corrupción aparentemente incontrolables. Si se quiere tomar el modelo colombiano como ejemplo, debería evaluarse que la Policía de ese país inició el proceso de corrección institucional identificando que se trataba de afianzar la identidad de una institución de naturaleza civil.

Y este propósito no recayó solo en la Policía y en el Gobierno Nacional: el entonces alcalde de Bogotá, Antanas Mockus, logró que se le autorizara a invertir en capacitación de policías, pudiendo hacerlo con los policías de Bogotá a través de estaciones de tres semanas en las universidades, de tal suerte que los policías interactuaran con todos los miembros de la comunidad universitaria y se convirtieran en parte de la urdimbre social.

A la luz de esta experiencia, el apresuramiento por crear el Servicio Policial Voluntario en una institución que está afectada por un proceso de descomposición solo asegurará que estos jóvenes sean parte de la cascada corruptiva que opera en la Policía, y que si deciden, como se pretende, que posteriormente se incorporen a la Policía, lo harán con déficit moral de ingreso. El proceso es inverso: sanen a la institución y luego convoquen a los jóvenes a que contribuyan con ella.

La Policía está señalada recurrentemente de sufrir un proceso de descomposición y de corrupción aparentemente incontrolables

Policía Rural
El Ministro del Interior ratificó la propuesta presidencial de crear la Policía Rural. Ampliando este propósito, dijo que la base de esta parte de la Policía la constituirían las Rondas Campesinas. No resulta un misterio saber que la mayoría de los integrantes de estas organizaciones son licenciados de las Fuerzas Armadas y que estas organizaciones practican una suerte de justicia comunal al margen de la legislación penal nacional. Lo afirmado inscribe la acción en el proceso de militarizar el cumplimiento de la función policial, militarizando también la organización policial ya no solo en el ámbito urbano, con el Servicio Policial Voluntario, sino también en el campo, a través de las Rondas Campesinas convertidas en Policía Rural. Lo dicho no constituye un exceso de imaginación: en los últimos días, un grupo de parlamentarios pertenecientes al partido de gobierno han anunciado la presentación de un proyecto para convertir a las Rondas Campesinas en una suerte de milicias, con competencias de detención de personas hasta por un periodo de cinco días, competencia que excede el marco legal y que no ha sido concedida siquiera a la Policía, que resulta ser la organización estatal encargada de la persecución del delito en su etapa inicial.

Anuncio de evaluación a oficiales generales
En el marco de la primera reunión del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, presidido por el Presidente de la República, entre las múltiples e inorgánicas propuestas, se ordenó al Ministro del Interior que, en un plazo de 60 días, evaluara a los generales de la Policía Nacional. No se mandó evaluar integralmente a la Policía; se apuntó a los generales, con la idea de que afectando la cabeza se domina la organización. El Ministro, de manera irresponsable, informó en los días siguientes profusamente a la prensa que evaluaría a los generales y que se echaría a quienes estuvieran involucrados en actos de corrupción o acusaran incompetencia.

Sabía bien el Ministro que no podía separar a generales por la causal de corrupción, pues su obligación sería, si tuviera evidencias de tales actos, denunciarlos ante la Fiscalía Anticorrupción, a riesgo de que, de no hacerlo, sería pasible de ser procesado por omisión de denuncia o complicidad. Para declarar la incompetencia en forma objetiva, debería iniciar un proceso de evaluación serio y sustentado. Pero no se trataba de hacer las cosas debidamente, sino de crear el clima ciudadano propicio para el estigma, de tal suerte que cuando se concretara la medida, la población se pronunciara, como ha sucedido, a favor de ella.

Finalmente no pudo hacer lo que había artificiosamente sugerido: tuvo que recurrir al nombramiento de un oficial menos antiguo como Director General y, en aplicación de la ley, pasar al retiro a los que fuesen de mayor antigüedad que el nuevo Director. Nombró al número 31, y 30 generales tuvieron que pasar al retiro con el estigma ante la ciudadanía de haber sido retirados por corruptos e incapaces.

Estos métodos de soliviantación previa para crear un clima populista de aceptación ya los hemos sufrido en el no muy lejano régimen fuji-montesinista, lo que nos hace suponer que hombres de la comunidad de Inteligencia desarrollada por Montesinos, especialmente los que pertenecen al Ejército, han puesto en práctica lo que les resulta tan familiar: instaurar en el convencimiento ciudadano un marco de sospecha, de modo que, cuando tomen las medidas, por más injustas que éstas fueran, siempre tendrán el respaldo de una población que, crispada por el estado de inseguridad, cree y aplaude el extrañamiento de generales de la Policía, sobre los cuales el irresponsable Ministro tendió un manto de sospecha que no desaparecerá por más que después de adoptada la medida haya salido el inefable funcionario a decir que no se habían ido por corrupción.

Tan ha sido una medida de ablandamiento, sin sustento técnico, que, después de producida, el nuevo Director declaró que se iban a sentar a diseñar la nueva organización institucional. Primero se bota y después vemos cómo nos acomodamos.

La espada militar sigue desenvainada; se ha anunciado el pase al retiro de una inmensa cantidad de oficiales superiores en búsqueda de la pirámide organizativa, por la cual debe haber mayores efectivos en la base y menos en la cúpula. Ello resulta razonable; lo que sin duda no lo es, es que se tome solo la categoría de oficiales. No olvidemos que la organización policial tiene 16 grados, desde suboficial de tercera hasta teniente general, razón por la cual presumimos que la medida esconde otros propósitos. Lo dramático de la medida ameritaba que se planteen otro tipo de cuestiones, como determinar si es conveniente seguir asimilando los grados y categorías policiales a grados y denominaciones militares, habida cuenta de que se trata de instituciones que cumplen funciones totalmente distintas.

El policía se va consolidando con el ejercicio profesional, con la lucha diaria contra los factores de inseguridad, de tal manera que conforme pasan los años va adquiriendo una experticia que no puede ser despedida. Por el contrario, los profesionales de la guerra no tienen oportunidad de hacerse en la experiencia, pues las guerras no se dan con frecuencia (y ojalá no las hubiera nunca), pero impone un tratamiento distinto al del policía.

Especialidades
Ha anunciado el Ministro que se organizará la Policía en cuatro especialidades, que corresponden a las instituciones precursoras de la Policía Nacional: orden interno y orden público (identificado con lo que hacía la Guardia Civil); investigación criminal (lo que corría por cuenta de la Policía de Investigaciones); fronteras y seguridad (otrora a cargo de la Guardia Republicana, e Inteligencia (ésta sería la innovación).

El Ministro del Interior se ha propuesto revivir a las ex instituciones con el eufemismo de especialidades, sin un estudio que sustente su decisión; sin considerar que la sociedad de hoy no es la misma que la de hace 25 años; que las especialidades que menciona se han potenciado algunas y disminuido otras; que han surgido nuevas necesidades y nuevas tendencias. No cita para nada la seguridad ciudadana, ni conceptos universales de policía, como el de policía comunitaria. No queremos inventar nada, pero policías con mayor desarrollo que la peruana hacen que todos los policías egresados de las escuelas pasen por lo menos dos años por el servicio en comisarías, para que se hagan policías en trato con la ciudadanía y así entiendan que son parte de la urdimbre social, para que sean atravesados por el concepto de policía comunitaria, para luego, y con base en talentos y comportamientos, ser especializados en las escuelas, que deben ser conducidas por las unidades responsables de las acciones en los diferentes campos especializados.

La lógica es hacerlos primero policías y luego especialistas. Insisto: la Policía no puede funcionar como el Ejército, que especializa desde las escuelas, pues éste actúa como parte de una maquinaria de guerra en la que hay especialidades precisas que no voy a tocar por no ser parte de estas reflexiones y porque no soy experto en el tema.

Reivindicación a coronel Espinoza
El proceso del coronel Elidio Espinoza, acusado de liderar un supuesto escuadrón de la muerte que asesinaba delincuentes en Trujillo, aún no culmina por apelación de la sentencia por parte de la Fiscalía Superior de Trujillo; ergo, su inocencia sigue vigente en tanto no se demuestre lo contrario. Pero aun cuando la justicia ratifique el fallo de inocencia y quede la duda que fue por falta de pruebas y no porque jamás sucedió, resultaría sumamente atrevido y peligroso alentar en la población el difundido sentimiento de que para lograr la seguridad es necesario asesinar, y, lo que es más, alentar que los asesinatos los cometan policías, que son precisamente los encargados de cautelar la vida, bienes y derechos de los ciudadanos.

Obedece a una lógica bastante primaria sostener que los policías deben eliminar a los delincuentes. El propósito expresado por el Ministro resulta sumamente grave en tanto alienta la crispación de la población, y más grave todavía si instala en los policías el convencimiento de que para ser reconocidos y ascendidos es necesario ejecutar delincuentes.

Vuelvo a insistir: la intención de la actuación de los policías no es eliminar al “enemigo”, como sí sucede con los combatientes de las Fuerzas Armadas; la intención será siempre tratar de capturarlos y ponerlos a disposición de la justicia, como sucede en toda sociedad civilizada.

Cambio de régimen disciplinario
Durante la reestructuración policial en la Administración del presidente Toledo se postuló reemplazar el régimen disciplinario imperante, caracterizado por la prepotencia y el abuso, por uno que garantizara al administrado un proceso justo sin que su desempeño profesional se viera amenazado por jefes prepotentes que no solo se excedían en el abuso, sino que también lograban la complicidad de sus compañeros de promoción para hacer persecución implacable a quien osara disentir de ellos. Debía darse a los policías, encargados de la ley y el orden y de respetar los derechos de los ciudadanos, un tratamiento igualmente respetuoso de sus derechos, sin que ello signifique lesionar la marcha institucional. Por otro lado, el régimen abusivo permitía que la justicia, a la que recurrían los sancionados, siempre fallara a favor de ellos, tuviesen o no la razón, lo que desvirtuaba la rectitud en la aplicación de las normas disciplinarias.

Se diseñó un régimen consensuado con los órganos jurisdiccionales, con el fin de que cuando llegaran a ellos las demandas, el proceso bien llevado no permitiese desviaciones. Para lograrlo se implementó la instancia múltiple, con la intención de que el administrado tuviese una instancia adicional donde argumentar si se cometió exceso con él. El sistema no fue malo: lo pervirtieron los policías que integraron los tribunales, quienes asimilaron los vicios de la administración de justicia y “negociaban” los resultados de los procesos. Lo que se necesitaba era una sanación de estos organismos, como de la Policía en su conjunto, para hacer que las cosas funcionen.

El Ministro del Interior ha anunciado una vuelta al pasado también en este aspecto: no quiere darse el trabajo de evaluar y enmendar el sistema de instancia plural, pues es más fácil retornar a la disciplina de la prepotencia, de la persecución, del abuso.

Subordinación de la Policía al mando militar
Las declaraciones del Ministro de Defensa, que con énfasis decía que el Comando Militar del VRAE también subordinará las acciones de la Policía en la persecución del tráfico ilícito de drogas, nos ponen en la misma línea de sospechar sobre el verdadero propósito de las acciones que hemos venido reseñando y que concurren a un proceso de militarizar el cumplimiento de la función policial y, a la vez, ‘policializar’ la acción de las Fuerzas Armadas, cuando se ha dispuesto que éstas participen directamente en tareas de interdicción y control de este delito.

El mundo al revés: lejos de proponer que las Fuerzas Armadas auxilien a la Policía cuando ésta lo requiera en su función de perseguir el delito de tráfico ilícito de drogas, se opta por el absurdo de disponer que las Fuerzas Armadas dirijan la estrategia y que la Policía se subordine a ella. En esta tendencia de militarizar la Policía y ‘policializar’ la acción de las Fuerzas Armadas, surge la voz de otro militar retirado, ahora congresista, que, también con énfasis, sostiene que la Policía debe subordinarse al mando militar en la persecución del tráfico ilícito de drogas en el VRAE. Toca preguntarnos si resulta conveniente emplear a las Fuerzas Armadas en la persecución de un delito, tarea para la cual, obviamente, no han sido formadas; o si, por el contrario, resultaba de mayor coherencia potenciar la organización y acción de la DIRANDRO, sección policial especializada en la materia. Para culminar estas reflexiones tenemos que consentir que era impostergable tratar a fondo el tema de la Policía Nacional y las repercusiones de su descomposición en los aspectos de seguridad de la ciudadanía, pero este tratamiento debe ser todo lo riguroso y ordenado posible, para no caer en improvisaciones. Es menester también consentir que se había exagerado en la concesión de ascensos al grado de general y a los altos grados sucesivos. De lo que también estamos convencidos es de que se ha optado por el camino equivocado del maltrato y la infamia, por crear un ambiente artificioso respecto al honor y capacidad de los oficiales que debían dejar la institución.

No solo en el Perú, toda reforma de la institución policial debe comprender aspectos vinculados a: afirmación de identidad, formación, revisión de los basamentos doctrinales, organización, cultura funcional; incluso, deben revisarse las rutinas imperantes. Claro está: esta reforma debe seguir el curso que se dé a la reforma de la seguridad pública, sobre las bases de una definida política de Estado en este campo, lo que parece estar todavía ausente.