Escrito por Pedro Ferradas Mannucci Revista Ideele N°309. Marzo – Abril 2023

Desde  2011, luego de la promulgación de la Ley del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), se creó el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED) que posibilitó una mayor sistematización del conocimiento de las amenazas de ocurrencia de fenómenos potencialmente destructivos y de la exposición de las distintas regiones ante tales amenazas; se implementaron diversos mecanismos posibilitaron un incremento significativo del  financiamiento de la GRD en los sectores y gobiernos subnacionales (PP0068, Fondes y el Plan de incentivos a la mejora de la gestión municipal) y, desde 2017, el Programa de Reconstrucción con Cambios (RCC)^[1]; se estableció que todas las instituciones públicas deberían contar con diversos planes y grupos de trabajo de GRD; se implementaron algunos programas para reducir el impacto de la variabilidad climática extrema en las zonas altoandinas, para apoyar con maquinaria a los gobiernos locales y para financiar el reforzamiento de algunas viviendas en riesgo; y se intentó con poco éxito la reubicación de familias que se encuentran en zonas de riego no mitigable.

Sin embargo no se ha dado la debida atención a las dinámicas de ocupación del territorio y su incidencia en la ocupación de zonas de riesgo; la  autoconstrucción y el deterioro de las edificaciones antiguas; la vulnerabilidad institucional y organizativa agravada por la alta rotación de funcionarios municipales, regionales e incluso sectoriales; la excesiva concentración de las decisiones y recursos en el nivel central sin tener en cuenta las capacidades de las instituciones públicas y privadas regionales; los aprendizajes que podrían derivarse de las experiencias de GRD; el impacto del cambio climático y del deterioro de las cuencas hidrográficas; y la debilidad de la GRD en el Sistema Nacional de Planificación.

Responsabilidades compartidas

Un poder legislativo que desde el año 2011 no ha sido capaz de hacer las modificaciones en las leyes orgánicas de las municipalidades y gobiernos regionales para incluir la gestión del riesgo y el cambio climático u otras leyes que contribuyan a la reducción de riesgos. Un Poder Judicial que no ha sido capaz de sancionar los delitos de generación de condiciones de riesgo, entre otros la ocupación e incluso la urbanización de los cauces y franjas marginales de los ríos y quebradas. Un Poder Ejecutivo que ha limitado el liderazgo de la PCM, transfiriendo al Ministerio de Defensa los presupuestos de entidades como INDECI y el CENEPRED; con sectores como los de Agricultura y Educación que no asumen su papel clave en la GRD; que no ha sido capaz de revertir la debilidad o ausencia de los espacios de participación como deberían ser las plataformas de defensa civil y los grupos de trabajo en GRD; y que carece de estrategas adecuadas de educación y capacitación de autoridades, funcionarios y la población y de una estrategia de comunicación (aunque existen algunos avances en la implementación de sistemas de alerta temprana). Gobiernos regionales que no dan prioridad a la reducción de riesgos; o gobiernos locales que autorizan e incluso promueven la ocupación de zonas de riesgo. Empresas y autoridades que instalan servicios e infraestructura vial en asentamientos ubicados en terrenos de riesgo no mitigable.

La debilidad del SINAGERD se refleja incluso en el informe de Evaluación de Resultados de la Política Nacional de GRD; al 2021, sólo el 44,35% de las entidades públicas de los tres niveles de gobierno contaban con capacidad instalada para la atención de emergencias y desastres.

Además, tal capacidad había disminuido con la virtual desaparición de las brigadas de voluntarios de defensa civil que contribuían significativamente en la evaluación de daños y necesidades, así como en la ayuda humanitaria en general.

En marzo se declararon 1054 distritos en emergencia y se emitió la declaratoria de emergencia de nivel   máximo para Lambayeque, Piura y Tumbes

Reconstrucción con cambios… de responsables

La implementación de la RCC luego de las inundaciones del año 2017 tuvo un presupuesto inicial de 25 mil millones de soles y un periodo de ejecución previsto para tres años, e incluyó un listado de proyectos para reconstruir la infraestructura dañada y sólo marginalmente algunas obras de protección local  parcialmente implementadas (defensas ribereñas, drenajes); incluyó además, por propuesta de la Sociedad Civil^[2], la mitigación de riesgos a través de la gestión del agua y la gobernanza hídrica en el proceso de Reconstrucción, para lo que se requerían estudios y propuestas.

La gestión de la RCC estuvo condicionada por el limitado conocimiento de la GRD entre sus funcionarios, la complejidad de los procedimientos de inversión pública y la falta de capacidad ejecutiva para conducir los procesos con los gobiernos subnacionales.

En 2020, se decidió aplicar la modalidad de contratos de gobierno a gobierno con el Reino Unido, por lo que se firmaron treinta contratos por más de 11 187 millones de soles para el diseño y desarrollo de obras; se optó también por revisar los estudios hechos en la etapa anterior y por requerir estudios más exhaustivos que tomaran varios años.

Las lluvias, inundaciones y desastres del 2023

En setiembre del año 2022 CENEPRED advertía de “una mayor probabilidad de ocurrencia de eventos desencadenados por las lluvias, tales como inundaciones, deslizamientos, flujos de detritos, entre otros” durante los primeros meses del 2023^[3]. Ello en un contexto donde se habían incrementado aún más las condiciones de vulnerabilidad institucional derivada de los recientes cambios de autoridades nacionales, subnacionales y de muchos funcionarios responsables de la GRD en los gobiernos locales y regionales.

Entre marzo y abril del 2023, se experimentó el calentamiento de la superficie del océano en el norte y centro del país y en marzo ocurrió el denominado ciclón Yaku. Estos fenómenos causaron lluvias intensas que generaron inundaciones pluviales y el colapso de los sistemas de desagüe en las ciudades y poblaciones rurales; el incremento de los caudales de los ríos causó la destrucción de puentes y la interrupción del tránsito en las carreteras; y, se activaron cientos de quebradas que devinieron en huaycos que afectaron algunas ciudades y centros poblados.

Según estimaciones de la Red Humanitaria Nacional (RHN) estos desastres han dejado 517 mil personas con necesidades humanitarias. Las afectaciones incluyen daños en las edificaciones, carreteras, sistemas de riego, cultivos, entre otros. El registro oficial (en proceso de actualización) incluye la afectación de 92 mil viviendas. El estimado de pérdidas económicas asciende a 4 mil millones de dólares.

En marzo se declararon 1054 distritos en emergencia y se emitió la declaratoria de emergencia de nivel   máximo para Lambayeque, Piura y Tumbes.

La respuesta a la emergencia tuvo las siguientes características:

Mejoraron los pronósticos y alertas de lluvias por parte del SENAMHI en comparación con años anteriores.

Debilidad y lentitud en las evaluaciones de daños y necesidades ante la carencia de funcionarios y voluntarios locales para recoger la información en el terreno.

Respuesta desde el gobierno central fue débil desde los sectores de salud y educación, incluida la demora en la evaluación de daños; insuficiencia del seguro agrario catastrófico para compensar las pérdidas; bonos por pérdida o deterioro de viviendas; distribución de ayuda humanitaria condicionada por la lenta y deficiente evaluación de necesidades.

Dificultades de los gobiernos locales y regionales para atender las emergencias con sus precarios recursos y demora e insuficiente asignación de recursos adicionales del gobierno central a los gobiernos locales y regionales para que puedan atender la emergencia.

Movilización de los alcaldes de Tumbes y Piura y la sociedad civil y paros regionales demandando financiamiento para responder a la emergencia y obras priorizadas para reducir los riesgos.

La presencia del fenómeno del Niño implica una mayor afectación de la agricultura y pesca y posibilidad, algunas lluvias intensas localizadas en el otoño y el posible desencadenamiento de nuevas lluvias, inundaciones y huaicos durante el verano 2024.

Propuestas

Recuperación del liderazgo de la PCM en GRD y fortalecimiento de oficinas descentralizadas del INDECI y CENEPRED.

Respuesta a desastres bajo el liderazgo local o regional. Intervención del gobierno central para apoyar a gobiernos regionales y locales y no para sustituirlos.

Rehabilitación y reconstrucción de infraestructura vial y agrícola a cargo de los sectores correspondientes.

Elaboración de planes regionales y municipales de reconstrucción y de preparación y respuesta ante la presencia del fenómeno del Niño con participación de la sociedad civil.

Formulación de planes integrales multisectoriales y proyectos liderados por los gobiernos regionales que articulen los programas y estrategias de gestión de riesgo y adaptación al cambio climático en las cuencas hidrográficas.

Revisión del Seguro Agrario Catastrófico a fin de compensar adecuadamente las pérdidas por desastres.

Plan de capacitación de autoridades y funcionarios en GRD y adaptación al cambio climático. Programa con participación de CENEPRED, INDECI, MINEDU, universidades y Servir.

Promoción y capacitación del voluntariado municipal para responder a desastres con la participación de estudiantes de instituciones educativas y organizaciones comunitarias.

Sanción administrativa y penal para los responsables de generación de condiciones de riesgo a cargo de la Fiscalía (urbanizadoras, traficantes de terrenos, funcionarios).

Incorporación de la GRD y el Cambio Climático en las leyes orgánicas de municipalidades y gobiernos regionales.

[1] Se incrementaron inversiones en GRD de más de 200 millones de soles en el año 2010 a más de mil millones de soles en el año 2019; y la asignación en bienes, servicios y proyectos de GRD de 35 millones de soles en promedio anual a 445 millones de soles.

[2] En el Segundo Diálogo Presidencial Agua, gestión de riesgos y reconstrucción, organizado por el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), en Palacio de Gobierno.se propuso

[3] ESCENARIO DE RIESGO POR SUPERAVIT DE LLUVIAS PARA ENERO – MARZO 2023 (Basado en el Informe Técnico N°10-2022/SENAMHI-DMA-SPC)