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Prórroga de la ley de promoción agraria: aplicando la ley del embudo

Foto: Senasa.

La prórroga de la Ley de Promoción Agraria ya ha sido aprobada por la Comisión Agraria y su futuro, ahora, está en manos del Congreso. Si la ratifica, la vigencia de este régimen promocional se extendería, en total, por 35 años.

A inicios de 2017 el Poder Ejecutivo anunció que dentro de un nuevo paquete de proyectos, para los cuales se solicitaría al Congreso delegación de facultades legislativas, se incluiría la prórroga de la vigencia de la Ley 27360.

Ya con Martín Vizcarra en la presidencia, el Ejecutivo señaló que ese tema no haría parte de la solicitud de facultades delegadas pues se requeriría de una mayor discusión. Allí empezó la campaña del sector empresarial para asegurar la extensión de los beneficios de la Ley, principalmente a través de los voceros de la Asociación de Exportadores –ADEX-, la Asociación de Gremios Agroexportadores –AGAP- y ComexPerú.

Tras conocerse las observaciones del Ministerio de Trabajo al proyecto, arreciaron los pronunciamientos del sector empresarial. A inicios de junio, se supo que Fuerza Popular había presentado un nuevo proyecto de ley (el proyecto 2958-2017-CR) prorrogando la vigencia de dicho régimen. En tiempo récord, dicho proyecto de ley logró un dictamen aprobatorio en la Comisión Agraria del Congreso. Así las cosas, como expresión de la celeridad con que las leyes se pueden aprobar (cuando hay claros intereses de por medio) es muy posible que la Comisión Permanente del Congreso apruebe dicho proyecto y lo convierta en ley antes del 28 de julio.

La Ley de Promoción Agraria

Todos los comentarios, en favor y en contra del proyecto de prórroga de la Ley de Promoción Agraria, destacan que la Ley Nº 27360 fue aprobada en el 2000 y que, fruto de la prórroga en su vigencia operada en gobiernos anteriores, vencería en diciembre de 2021, esto es, su vigencia está prevista por veintiún años.

Lo que no se dice es que la Ley 27360 sustituyó al Decreto Legislativo 885 (Ley de Promoción del Sector Agrario), que en 1996 estableció normas de promoción del sector agrario, precisando mejor los beneficios del Decreto Legislativo 885. En virtud de sucesivas modificaciones, esos beneficios se han extendido a otros contribuyentes, lo mismo que su vigencia, hasta diciembre de 2021 (según la Ley 28810, de julio de 2006), esto es, por 25 años.

Los beneficios más importantes de la Ley de Promoción Agraria son de naturaleza tributaria, por lo que no alcanzan a la gran mayoría de los agricultores y campesinos que, debido a sus bajos ingresos y la informalidad existente, no tributan. Estos beneficios consisten en una rebaja del 50% de la tasa del impuesto a la renta, por lo cual, en vez de pagar 30% las empresas que se acogen a su régimen deben pagar solo el 15% por dicho impuesto. La Ley considera la devolución anticipada del IGV y una tasa de depreciación acelerada. Pero lo que ha generado el debate es el mantenimiento del régimen laboral especial, con menos beneficios.

Los defensores de la prórroga sostienen  dos argumentos, bastante sólidos en apariencia. Uno es el beneficio para el país, al permitir el impresionante crecimiento de nuestras exportaciones agrarias. El otro es el beneficio que habría alcanzado,  a 800,000 trabajadores empleados por la industria, además de haber contribuido enormemente a la reducción de la pobreza en las zonas rurales. Veamos un poco más de cerca estos argumentos.

Crecimiento de las exportaciones

Las empresas agroexportadoras y sus voceros destacan la exportación de productos agrarios no tradicionales por valor de 5 mil millones de dólares, como evidente resultado de las bondades del régimen promocional. Al respecto, Eduardo Zegarra observa que una buena parte de la oferta agraria exportada incluye también productos a los que esta ley generalmente no aplica, caso del café, banano y cacao, que son producidos por pequeños agricultores y exportados por cooperativas o comercializadores.  Asimismo, observa que en el cálculo de los beneficios de la Ley 27360 no debería considerarse a productos que se exportan como la leche evaporada y el azúcar. De esta forma, sin negar la importancia del régimen especial de la Ley, para Zegarra “Las agroexportaciones promovidas por la ley llegaron en 2017 a un poco más de US$ 3,000 millones, unos US$ 1,800 millones menos que lo que se viene diciendo que exportan”[1].

 

"Los beneficios más importantes de la Ley de Promoción Agraria son de naturaleza tributaria, por lo que no alcanzan a la gran mayoría de los agricultores y campesinos que, debido a sus bajos ingresos y la informalidad existente, no tributan".

Una nota publicada en noviembre de 2016 en la página web de RPP, mostraba una realidad discutible: anualmente, el fisco deja de recibir en promedio unos 20,000 millones de soles (2% del PIB) como parte de tributos que deberían pagar las empresas y que no lo hacen gracias a exoneraciones fiscales en sectores como la agroexportación, educación, banca, hidrocarburos y minería. Agrega dicha información que son “las compañías que operan en estos cinco sectores mencionados las que han concentrado un 46.5% del total que se dejó de recibir en el último decenio, es decir, unos 44,799 millones de soles”, lo cual según SUNAT repercute directamente en la carga tributaria de otros contribuyentes”[2]. Añade la nota que “Uno de los grupos más beneficiados con la omisión del pago del Impuesto General a las Ventas (IGV) ha sido el agropecuario”.

Otro economista, Pedro Francke, comenta respecto del actual debate: “se defiende un régimen especial para la agricultura, pero en la práctica casi todo ese régimen beneficia a las agroexportadoras de la costa”, agregando que “el gran productor de espárragos está exento de impuestos, pero al pequeño cafetalero no se le exonera”[3].

Un régimen laboral especial

El otro argumento es que el régimen promocional de la Ley 27360 ha formalizado a una gran cantidad de trabajadores y ha disminuido la pobreza rural, al menos en los valles exportadores. Calculan sus defensores que los trabajadores directos serían alrededor de 500 mil. El Banco Central de Reserva, destacando el crecimiento del empleo formal privado en este sector, estima que ha crecido en 160% en los últimos siete años, sin embargo, arroja cifras menores, al pasar de 147 mil a 382 mil trabajadores[4].

Una idea, repetida insistentemente, es el aumento de los ingresos de los trabajadores en el régimen especial. Sin embargo, Lucas Rodríguez  de ESAN,  al comparar  este régimen con el régimen laboral común,  concluye que “Al anualizarse los ingresos de los trabajadores de ambos regímenes, se observa que cada trabajador agrario deja de percibir 1 388 soles anuales o 116 soles mensuales en comparación con lo que perciben los del régimen común, además de solo gozar con 15 días de vacaciones”[5].

Adicionalmente, según el Ministerio de Trabajo, en 2017, el 48,7% de los trabajadores acogidos al régimen laboral agrario se encontraban bajo contrato intermitente, observándose preferencia por dicho tipo de contrato frente a los contratos indeterminados, que fueron el 22,4% en el 2008 y el año pasado se redujo a 13,7%.

No solo ello, sino que las gratificaciones de los trabajadores de este régimen se incluyen como una fracción de su jornal diario. Además, las empresas aportan a EsSalud solo 4% por trabajador, mientras que las demás empresas aportan 9%; “El diferencial es asumido por el Estado”.[6] Más aún,  el régimen mostraría una fuerte concentración, pues “de las 1,205 empresas que estaban incluidas en el régimen agrario, 15 de ellas (1.2%) concentraban en el 2008 al 42% de trabajadores comprendidos en el régimen laboral agrario, elevando esta concentración al 49.4% en el 2017”[7].

La Ley del Embudo

En mayo de 2017, el presidente de Adex, Juan Varilias, anunciaba que su asociación “solicitará que la ley de promoción agraria , a cuyos beneficios se acogen los empleados del sector agroindustrial, se extienda hasta 2050” (El Comercio 23.5.2017). ¿Por 54 años?

Haciendo un auto de fe, el Instituto Peruano de Economía (IPE) señalaba que “Si bien a la fecha no se cuenta con un estudio minucioso que evalúe el efecto total de esta política, un conjunto de indicadores apunta en la dirección de un impacto positivo y significativo”. No obstante, coincidimos con IPE cuando afirma que el reto actual es extender la experiencia de la Ley 27630 a otros sectores,[8] sobre todo con los pequeños y medianos agricultores.

Con quien discrepamos es con el gobernador de Ica,  Fernando Cillóniz, cuando afirma que “nuestros costos suben… pero más sube nuestra productividad. Competimos de igual a igual con las mejores agriculturas del mundo”[9]. Si eso fuera cierto, ¿por qué tanto interés por que el Estado mantenga ese régimen promocional? ¿No era esa acaso una práctica que Hernando de Soto consideraba como mercantilista?



[1] ZEGARRA, Eduardo. Régimen Especial Agrario: Revisando algunas cifras para el debate. Lima, 1 de junio 2018. En https://bit.ly/2kIijL3

[2] RPP. El Estado pierde S/. 93,000 millones por beneficios tributarios a empresas. Lima, 14.11.2016. En https://bit.ly/2JLs0D8

[3] Diario La República. Ley de fomento agrario permitió crecer al sector, pero ajustando a los trabajadores. En https://bit.ly/2LfBffq 3 Jun 2018

[4] Diario Gestión. BCR: Sueldos en sector agroexportador crecen en 2.3% al año mientras la RMV lo hace en 1.9%. Lima, 17.6.18.

[5] Conozca las entrañas remunerativas de la Ley de Promoción Agraria. En https://bit.ly/2sDrz6O

[6] La República. Régimen laboral agrario tiene los días contados. Lima, 26.5.2018. En https://bit.ly/2ksDAbt

[7] Diario Gestión. Habrá mayor plazo para decidir si se extiende Ley de Promoción Agraria. Lima, 28.5.2018. En https://bit.ly/2L3PWSm

[8] Para no arruinar la cosecha. Lima, 4.6.2018. En http://elcomercio.peruquiosco.pe/m/a/20180604/24

[9] Lampadia. El 8º gran desafío de la agricultura peruana... el populismo político. 5.6.2018. En https://bit.ly/2sB8wuo

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