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La reforma del sistema de justicia y sus prioridades

Foto: Diario Uno.

La situación de la justicia en el Perú es ya por todos conocida. Los audios revelados en los últimos días, que en varios casos suponen acciones delictivas de algunos de los más altos magistrados de la nación, son solo la punta del iceberg de un sistema que urge ser reformado. Una justicia que no es transparente ni previsible solo puede merecer el repudio de la ciudadanía.

1. Los costos de una justicia ineficiente

El Foro Económico Mundial nos ha dicho año tras año que el crecimiento económico experimentado en las últimas dos décadas no es suficiente. Los índices de competitividad del Perú decaen de modo sostenido por nuestro déficit en institucionalidad. La débil calidad de nuestras instituciones es un factor que nos hace cada vez menos competitivos y afecta gravemente nuestras posibilidades de desarrollo. La justicia ocupa una posición central en este ámbito. Y ella, más allá del valor intrínseco que tiene como valor ciudadano y como condición indispensable para la convivencia social, es también un requisito para nuestra competitividad como país y para el desarrollo.

Tres factores nos permiten comprender las consecuencias económicas que tiene para el Perú la ineficiencia de nuestro sistema de justicia. El costo directo de la corrupción ha sido estimado por la Defensoría del Pueblo en un diez por ciento del presupuesto general de la República. Ese porcentaje es equivalente a unos quince mil millones de soles. En ello coinciden organismos independientes como Transparencia Internacional o el Banco Mundial. ¿Cuánto de esa sangría anual del presupuesto podría reducirse si no hubiera esa sensación de impunidad, que frustra a la sociedad en el combate contra la corrupción por causa de la inacción, cuando no de la complicidad del sistema de justicia? Pero hay más. El costo de la inseguridad ciudadana supuso en 2016, según el Banco Interamericano de Desarrollo, un tres por ciento del Producto Bruto Interno del país. Ello equivale a unos veinte mil millones de soles adicionales. ¿Cuánto de este monto podría haber dedicado la sociedad a fines más productivos, si el sistema de justicia fuera más eficiente al castigar a los delincuentes y con ello disuadirlos de nuevas acciones delictivas?

Pero todavía podemos exhibir más cifras. Estudios del Fondo Monetario Internacional muestran que el Perú experimenta una retracción en la inversión privada, como consecuencia de la falta de confianza que genera la justicia. Según nuestra fuente, ella podría incrementarse en un cinco por ciento si el sistema fuera capaz de garantizar plenamente los derechos de propiedad. Ello supone una pérdida de unos seis mil millones de soles cada año. ¿Cuánto de este monto es responsabilidad de un sistema de justicia imprevisible cuando se trata de garantizar la propiedad de personas y empresas? Estos datos preliminares muestran cómo el país pierde más de cuarenta mil millones de soles cada año, unos doce mil millones de dólares, que representan el seis por ciento de su PBI, como consecuencia de una justicia que dista mucho de las exigencias que la sociedad le demanda.

2. Las propuestas de reforma

Si bien los datos aportados son recientes, el abandono de la justicia en el Perú viene de muy antiguo, así como el desprecio ciudadano por sus operadores. Un punto culminante de esta desazón nacional se produjo tras la caída del régimen de Alberto Fujimori. Todavía bajo el efecto de ese impacto, en octubre de 2002 se constituyó el Acuerdo Nacional, que formuló un conjunto de metas para el 2006 en materia de justicia: cien por ciento de jueces y fiscales titulares, disminución sustancial de delitos cometidos en la Administración de Justicia, reducción anual de casos de inconducta funcional, plena confianza de los justiciables en los órganos de control de la Magistratura, entre muchas otras.

Dos años más tarde, la Comisión Especial de Reforma Integral del Sistema de Administración de Justicia (CERIAJUS) diseñó algunas acciones indispensables en materia de política anticorrupción en el sistema de justicia: control disciplinario en el Consejo Nacional de la Magistratura, plan integral de prevención y sanción, fortalecimiento del subsistema judicial anticorrupción, inhabilitación de los magistrados destituidos por corrupción, portal de transparencia del sistema de justicia, mecanismos preventivos de control de la gestión de los despachos. De igual modo, planteó medidas para la modernización del despacho judicial: plan de descarga procesal, programa nacional de desarrollo de los despachos judiciales, plan de mejora de servicios judiciales, defensoría del usuario del servicio judicial y fiscal, desarrollo de una carrera judicial y fiscal que impida la provisionalidad.

También el Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) ha señalado la importancia de fortalecer las instituciones vinculadas a la administración de justicia, asegurar el acceso gratuito a la justicia a las poblaciones afectadas por la pobreza, fortalecer la independencia e imparcialidad del sistema de designación de jueces y fiscales y de los sistemas de control y evaluación, articular a las entidades vinculadas a la justicia y promover y facilitar el acceso a los medios alternativos de solución de conflictos, entre otras acciones.

Al cabo de más de tres lustros de propuestas sistemáticas para reformar la justicia en el Perú, ellas no han tenido suficiente atención. No sorprende por ello que cada año puedan estar acumulándose hasta 300 000 expedientes adicionales a los tres millones que se estiman se encuentran en giro sin sentencia en el Poder Judicial, como lo advertimos hace algún tiempo en el Observatorio de la Justicia de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya, o que más de un cuarenta por ciento de la población penal permanezca en las cárceles del Perú en condición de procesada. Y, aunque nos impactan por su crudeza los antes referidos audios, tampoco nos sorprende la magnitud de la corrupción en los órganos del sistema de administración de justicia ni que ella haya escalado nuevamente hasta su cumbre más prominente.

"En cuanto a la eficiencia del sistema de justicia, ella no será posible en tanto no haya un mecanismo permanente de coordinación de todos sus componentes".

3. Acciones urgentes

Todos los diagnósticos sobre la justicia en el Perú coinciden, cuando menos, en dos aspectos medulares para revertir su situación: transparencia y eficiencia. Estos definen campos específicos en los que es urgente actuar.

Transparencia

El país necesita erradicar los oscuros conciliábulos de los que hemos sido testigos a través de los audios filtrados en los medios de comunicación. Y ello supone la necesidad perentoria de modificar las reglas para la selección, evaluación y eventual sanción de los magistrados. El órgano al que se ha confiado esa tarea es el Consejo Nacional de la Magistratura. Este ente, creado en la Constitución de 1979, amplió sus competencias y su representatividad ciudadana en la carta de 1993. Ya el gobierno militar de los setenta había creado también un Consejo Nacional de Justicia a cargo de esa función. Con estos órganos quería revertirse la designación política de los operadores de la justicia, como había ocurrido a lo largo de toda nuestra historia republicana. Jueces ilustres, sin mácula en su trayectoria judicial y cívica, tuvieron que pasar por los vericuetos de la política para obtener su nombramiento, como lo relata el doctor Domingo García Rada en sus Memorias de un Juez.

El CNM debiera ser entonces el instrumento más potente para garantizar la transparencia en la administración de justicia. Así, un organismo constitucionalmente autónomo, con una representación mayoritaria de la sociedad civil, ejerce amplia potestad en la selección, evaluación y sanción de jueces y fiscales. El modelo no es una invención del constituyente nacional. Su precedente más notable puede hallarse en la Constitución italiana de 1947, que crea el Consejo Superior de la Magistratura. También la Constitución colombiana establece un mecanismo semejante.

No obstante, el instrumento ha sido pervertido. Hasta la última incorporación de consejeros, casi cualquier ciudadano bien conectado gremialmente podía ser ungido como tal. Así, personas con procesos penales abiertos, con el baldón de haber afrontado juicios de alimentos, con deudas impagas, con sanciones administrativas o con historiales atroces de infracciones de tránsito podían ser elegidos. La nueva selección de consejeros debe establecer estándares muy rigurosos al respecto, al mismo tiempo que procesos abiertos, vigilados por la opinión pública, para garantizar su idoneidad.

De igual modo debe establecerse, mediante cambios en la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura, que la representación de las universidades surja exclusivamente de entre aquellas que hayan obtenido el licenciamiento institucional ante la SUNEDU. Es inadmisible que el representante de las universidades privadas en el CNM haya sido propuesto por una casa de estudios sin ninguna tradición ni rigor. La Universidad Antonio Ruiz de Montoya, obra apostólica de la Compañía de Jesús, la decimotercera en el país en obtener el licenciamiento, tributaria de una tradición universitaria de cuatrocientos cincuenta años en la educación superior, propuso en aquella elección a un honorabilísimo candidato, que ya en los noventa había presidido ese Consejo y había renunciado al mismo ante la postura del régimen, que recortó arbitrariamente sus atribuciones. Sin embargo, el número se impuso por sobre la razón y el mérito.

Otro espacio que puede contribuir a garantizar la transparencia en el ámbito de la Justicia es el de las Oficinas de Control de la Magistratura, instaladas tanto en el Poder Judicial como en el Ministerio Público. Estas deben ser fortalecidas, lo cual supone modificaciones en las leyes orgánicas de esas dos instituciones, de modo que cuenten con los recursos necesarios para su actuación y que haya en ellas una representación efectiva de la sociedad civil. Hasta hace poco esa representación era ilusoria, pues la asignación presupuestal para pagar al designado era irrisoria.

Un tercer punto que puede favorecer la transparencia es la obligatoriedad de publicar de modo sistemático las sentencias de todos los jueces y tribunales del país. La Comisión Andina de Juristas ha promovido esa conducta entre los jueces desde hace varios años. Sin embargo, el Poder Judicial no ha mostrado interés en ello. Esta práctica permitiría el escrutinio público de la actuación de los magistrados, de tal manera que pueda evidenciarse así cualquier atisbo de apartamiento de la propia línea jurisprudencial del juez y, con ello, acrecentar la vigilancia sobre toda conducta sospechosa.

Eficiencia

En cuanto a la eficiencia del sistema de justicia, ello no será posible en tanto no haya un mecanismo permanente de coordinación de todos sus componentes. Esta demanda fue formulada en su oportunidad por la citada CERIAJUS. Sin embargo, el pedido solo fue atendido cuando, con la participación de algunas de las instituciones que componen el sistema, logramos elaborar en 2016, desde el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, un anteproyecto de ley para la creación del Consejo Interinstitucional Permanente de Cooperación, Coordinación y Seguimiento de las Políticas Públicas en materia de Justicia (Interjusticia). La propuesta quedó publicada el 27 de julio de 2016 y fue asumida con visión de estado por el nuevo gobierno, que la hizo suya. Casi sin variación alguna y con el respaldo del Acuerdo Nacional por la Justicia, el Consejo de Ministros la aprobó y el Presidente de la República la envió al Congreso en junio de 2017, con carácter de urgencia, invocando el artículo 105 de la Constitución. Desde entonces el proyecto ha alcanzado dictamen favorable de las comisiones de Justicia y de Reforma del Estado, del Congreso de la República, pero está todavía pendiente de debate en el Pleno.

Algunas de las funciones previstas para el Consejo son las de establecer las coordinaciones necesarias para articular los planes estratégicos de las instituciones que integran el Sistema; la aprobación, cada cinco años, de un Plan Nacional de Justicia, con indicadores y metas compartidas; la coordinación de acciones en el marco de un plan de interoperabilidad y gobierno electrónico; la presentación ante el Poder Ejecutivo y la sustentación ante el Congreso de la República del proyecto de presupuesto integral para cada una de las instituciones que forman parte del sistema de justicia. Estas tareas son completadas por otras tantas de igual relieve.

Si queremos de verdad hacer que el sistema sea más eficiente es necesario un espacio de coordinación permanente, que permita optimizar los escasos recurso disponibles y articular acciones. Solo sobre ese cimiento será posible el expediente electrónico, que vincule en un solo proceso virtual a la Policía Nacional, al Ministerio Público, al Poder Judicial y al Instituto Nacional Penitenciario. Solo en base a la coordinación podremos instalar Módulos Integrados de Justicia, donde operen en conjunto policías, fiscales, defensores públicos y jueces. Solo a partir del intercambio entre los componentes del sistema habrá posibilidad de compartir una data común en materia de ejecución presupuestal, de calificaciones de los operadores del sistema, de acceso a la justicia, de distribución del personal, de criminalidad o de gestión de la carga procesal, información toda ella indispensable para desarrollar políticas públicas en materia de justicia.

El país no puede esperar más. Las decisiones sobre los temas planteados exigen facultades delegadas al Poder Ejecutivo, para que, atendiendo al clamor ciudadano expresado en calles y plazas, establezca los parámetros legales que echen a andar la reforma de la justicia, tan largamente esperada.

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