Un esclarecedor artículo sobre un tema que amerita un mayor debate: la renovación del contrato a Movistar. El presidente Humala se había caracterizado por ser un feroz crítico de las privatizaciones que se hicieron durante el gobierno de Fujimori, y muchos de los que hoy lo acompañan fueron abanderados en el frente de los consumidores frente a los abusos de la empresa española. Ahora cuando tenían  la oportunidad de hacer las cosas distintas, termina firmando la renovación del trato que tanto criticaron. ¿Qué pasó?

A poco menos de 20 años de haber llegado al Perú, a pesar de los cambios en el servicio y en la tecnología, Telefónica no ha dejado de ser una de las empresas menos populares. Esta situación, aparentemente ignorada en su real dimensión por quienes toman las decisiones respecto de la renovación de las licencias, hará muy difícil que el resultado de la “exitosa negociación” anunciada recientemente por el ministro Paredes genere algún beneficio político para este gobierno, asumiendo que es eso lo que se busca.

Es claro que la decisión de negociar un paquete de servicios en lugar de licitar el espectro radioeléctrico se alinea con objetivos políticos y que los aspectos técnicos y económicos no han sido precisamente los más relevantes. Con esto no queremos decir que no esté bien usar un razonamiento político en este tipo de decisiones; lo que está mal es no reconocerlo.

La esencia de la decisión
Hace cerca de 40 años, el politólogo estadounidense Allison Graham escribió un texto de análisis de decisiones utilizando como ejemplo la crisis de los misiles en Cuba. En este texto Graham señalaba que toda decisión puede ser vista desde alguno de los siguientes ángulos: racional, organizacional y/o político, con lo que quiso demostrar que no todas las decisiones son racionales, mucho menos en situaciones de crisis.

Desde un punto de vista organizacional, se deben respetar los procesos e instituciones, y por ello las licencias de Telefónica Móviles debieron ser licitadas mediante concurso público, pues así lo señala el Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones (artículo 128.°) y no debieron ser renovadas mediante negociación. Los fondos obtenidos por una licitación (cerca de US$ 1.000 millones, según valorización hecha por OSIPTEL) debieron ser entregados al Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) para que éste, a su vez, los asigne, nuevamente mediante concurso, a un operador privado para que despliegue redes y servicios en áreas rurales y de preferente interés social.

Este procedimiento ha venido siendo utilizado en el Perú desde la privatización, y también es aplicado en varios otros países no solo del primer mundo sino también en Chile, Colombia y Ecuador, con quienes compartimos realidades relacionadas con pobreza y exclusión. Pero no es sencillo: tres etapas, dos concursos y probablemente varios años. Y es que el tiempo juega aquí un papel especial.

Para un gobierno peruano el tiempo es clave, dado que solo dura 5 años y la paciencia de la población se acaba apenas se inicia la campaña electoral siguiente a los 4 años. Una licitación probablemente tomaría más de un año y no podía iniciarse si Telefónica llevaba el caso a de la renovación a instancias internacionales; en el mejor de los casos el Gobierno lograba cerrar el tema de la licencia en el año 2014 y en ese momento empezaría a utilizar el dinero obtenido de la licitación, cosa que no es fácil sin saltarse con garrocha el SNIP y los concursos públicos. Hacia fines del 2015 difícilmente se habría tenido algo que inaugurar antes de la campaña del (o la) delfín del nacionalismo. Por esta misma razón, el gobierno de García no concluyó la negociación que había avanzado con Telefónica, cuando Enrique Cornejo estaba a la cabeza del MTC: cerrar poco antes del fin del mandato implicaba asumir todo el costo de la impopular medida y dejar para Humala el retorno político de la cobertura de telecomunicaciones. La carne sale con hueso, y el gobierno aprista dejó todo el hueso para el gobierno nacionalista.

Antes de continuar, es preciso aclarar un punto que es fundamental para entender la lógica del intercambio, ya que toda negociación implica algún tipo de concesión de las partes para lograr un punto medio entre las posturas extremas. Estas últimas, en este caso, serían las siguientes:

• Telefónica: No debo pagar nada, ni participar en un concurso, porque la renovación es automática.
• Gobierno: No tengo por qué renovar; lo que debo hacer es licitar y obtener el mayor ingreso de fondos posible.

Entre estas dos posturas, el espacio de negociación es extenso. Cualquier ámbito intermedio implicaba la renuncia al principal instrumento de amenaza de las partes: para Telefónica, la amenaza de denunciar al Estado peruano ante instancias internacionales; y para el Gobierno, la amenaza de licitar, que no solo implicaba para Telefónica la posibilidad de perder la licitación, sino que, aun ganando, tendría que asumir el costo de un prolongado periodo de incertidumbre.

Está claro que a ninguno de los dos les convenía prolongar mucho el proceso de negociación: al Gobierno, por las razones ya señaladas, y a la empresa, porque la incertidumbre genera temor en los mercados de capitales y castiga severamente las fuentes de financiamiento para inversiones de la empresa. Mientras no se resolviera el tema, era muy difícil que la empresa se atreviera a invertir.

El tiempo era entonces parte del juego de presión (en el que ambos resisten hasta ver quién aguanta más), pero no de la negociación. Al Gobierno le interesa que el resultado de la negociación se pueda observar pronto; a la empresa, la estabilidad, que nada cambie, que todo siga igual, pues eso es como un canto de sirenas para los inversionistas. Así tenemos a la empresa pensando en el largo plazo y al gobierno en el corto plazo dispuesto a asumir los costos futuros de los resultados que se obtengan en el menor plazo posible.

El éxito del corto plazo
El Gobierno tenía un límite para la negociación: debía obtenerse un valor mayor al logrado por Enrique Cornejo (aproximadamente 1.000 millones de soles) y cercano a lo planteado por OSIPTEL (aproximadamente 2.500 millones de soles). El resultado de la negociación estimado por el ministro fue de 3.020 millones de soles, razón por la cual calificó la negociación como “exitosa”.

Esto es un buen resultado de corto plazo: (i) se logra comprometer inversiones en el sector de las telecomunicaciones sin pasar por SNIP ni concursos públicos; (ii) se otorga una tarifa social a un millón de personas, todos adultos, todos electores; y, (iii) se consigue conectividad para el sector público (nuevamente sin SNIP ni concursos), y con ello se espera mejorar el servicio al ciudadano. Si el cambio se nota, los electores lo premiarán. La factura que el Estado (no el Gobierno) tendrá que pagar es de largo plazo, y por ello no sería tan importante para el segundo.

Los costos para el futuro
Cada uno de los acuerdos que, según palabras del Ministro, forman parte la columna vertebral de lo logrado en la negociación, tiene repercusiones futuras en la competencia. Y ello ha sido resaltado por diversos expertos que difícilmente podrían ser identificados bajo una misma etiqueta política: Roxana Barrantes, Eduardo Villanueva, Guillermo Thornberry, Hans Rothgiesser, Carlos Huamán, Liliana Ruiz y hasta el propio Instituto Peruano de Economía.

La primera crítica está en la expansión de servicios y en algo que ya hemos señalado: el Estado, en lugar de recaudar el dinero correspondiente a la licencia y asignarlo con eficiencia mediante los mecanismos diseñados para tal fin (i.e., FITEL), acepta recibir a cambio un conjunto de servicios de parte de la empresa.

Ampliación de cobertura de telefonía móvil: Se ampliará la cobertura en 409 capitales de distritos a nivel nacional, lo que permitirá que el 100% de las capitales distritales tengan cobertura móvil.

Acceso a Internet en 35 distritos fronterizos (fuente: MTC).

Técnicamente aquí se está dando un trato preferencial a Telefónica Móviles frente a las otras empresas que pudieran haber estado interesadas en invertir —con apoyo estatal— en áreas rurales participando en los concursos por subsidio que se hubieran realizado con los fondos obtenidos por el pago de derechos por uso del espectro.

La segunda crítica se refiere a la tarifa social. Ésta consistiría en un descuento del 50% sobre la tarifa para las llamadas a nivel nacional para la plataforma prepago (actualmente de 0,49 soles), y sería aplicable a los beneficiarios de los programas sociales y algunos funcionarios públicos hasta un máximo de 1 millón:

Tarifa social de telefonía móvil: Aplicable a un máximo de 1’000,000 de personas beneficiarias de los programas JUNTOS, PENSIÓN 65, CUNA MÁS y servidores públicos (maestros, doctores, miembros de las FFAA y PNP) que presten servicios en áreas rurales. La tarifa social disminuirá de 0.50 a 0.25 nuevos soles por minuto, para los primeros 40 minutos, y se irá ajustando anualmente (fuente: MTC).

Lo que no se dice, aunque es bastante obvio, es que para recibir este beneficio no solo hay que ser parte de ese millón de personas sino que, fundamentalmente, es necesario ser cliente prepago de Telefónica. Si un beneficiario de un programa social vive en un lugar fuera del área de cobertura de Movistar, no podrá recibir el beneficio. Según datos publicados por OSIPTEL sobre cubertura móvil, existen cerca 450 distritos en los que no hay cobertura de Movistar, y 350 de ellos cuentan con cobertura de Claro. Así la población de estos 350 distritos, que sí cuenta con servicio celular, está excluida de los beneficios de este acuerdo. Peor aún: en los más de 1.300 distritos donde hay cobertura de Movistar y también de otros operadores, aquellas personas que son parte de los programas sociales y que cuentan con un celular que no es de Movistar tendrán que contratar obligatoriamente con Movistar para poder contar con el beneficio.

Movistar no solo registra un millón de clientes gracias al acuerdo, sino que, además, los competidores pierden también algunos clientes por esta razón.

La tercera crítica está relacionada conceptualmente con la segunda, solo que se refiere al mercado de acceso a datos (Internet). El Gobierno acaba de acordar que las entidades públicas serán atendidas por Telefónica con el servicio Speedy:

Acceso gratuito a Internet fijo (Speedy) para entidades del Estado: colegios, centros de salud y comisarías en capitales de provincia donde haya cobertura de fibra óptica: Se prestará acceso gratuito al servicio de telefonía fija e internet para las Entidades Públicas ubicadas en el área urbana de las 56 capitales provinciales donde Telefónica tiene desplegada su red de fibra óptica.

Sorprende este compromiso, porque es un servicio vinculado a la telefonía fija, cuando la licencia es para telefonía móvil; en cualquier caso, si en alguna capital provincial alguna entidad estatal actualmente contrataba con un operador distinto a Telefónica, a partir de la implementación de este acuerdo ese operador perderá al cliente, pues pasará a ser atendido por la empresa operadora.

La cuarta crítica tiene que ver con la red dorsal de fibra óptica, algo que pocos conocen pero que forma parte central del Plan de Gobierno de la presente administración en lo referido a las telecomunicaciones:

Acceso gratuito a Internet fijo (Speedy) para entidades del Estado: colegios, centros de salud y comisarías [...] en el área urbana de las 129 capitales provinciales donde Telefónica no cuenta con red de fibra óptica, pero donde el Estado Peruano, a través de la implementación de la Red Dorsal de Fibra Óptica, proporcionará la conectividad de transporte necesario para brindar dichos servicios.

De las 195 capitales provinciales del Perú, 129 no tienen acceso a una red de fibra óptica. El Estado planea invertir 400 millones de dólares para que la fibra óptica llegue a estas capitales provinciales, y una vez que esto suceda Telefónica tendrá que brindar servicio a las entidades estatales (hasta un total de 11 mil conexiones). De esta manera, al garantizarle al operador de la red de fibra óptica (que se ha planteado sea neutro, es decir, que solo brinde servicio de transporte pero no compita en la última milla) una demanda preestablecida, se genera un incentivo que podría ser suficiente para hacer viable la inversión en la Red Dorsal de Fibra Óptica. Hasta aquí muy bien.

Sin embargo, la idea detrás del operador neutro de la red dorsal era promover la competencia de servicios en la última milla. Esta competencia no se dará, pues toda la demanda estatal está ya comprometida para ser atendida por Telefónica con lo que, mientras para esta empresa atender a otros (las ONGD, empresas privadas, cabinas de Internet, etcétera) implica un costo marginal (pues la inversión en infraestructura para la última milla está implícita en esta obligación), para cualquier otro operador no sucederá lo mismo, lo que dificultará el ingreso de otros operadores para competir en estas capitales provinciales. Aun si otro operador invirtiera, tendría como limitante el no poder atender al sector público por 18 años, pues ellos ya serían clientes “gratuitos” de Telefónica.

En conclusión, de firmarse el acuerdo en los términos expuestos por el Ministro, el resultado de la negociación entre el Gobierno y Telefónica otorgaría a esta última un mayor poder de mercado, un importante número de clientes cautivos y la exclusividad de la atención de las entidades públicas por más de 18 años. El Estado obtendrá a cambio la posibilidad de acelerar la expansión de servicios, favorecer a un grupo de ciudadanos con una tarifa social que debe apoyarlos para que salgan de la pobreza, y conectividad para el sector público, una oportunidad de mejora de servicios al ciudadano.

La decisión adoptada puede descomponerse en un conjunto de alternativas específicas que vale la pena enumerar antes de terminar: (i) se decidió aceptar el esquema de renovación en lugar del de licitación para el espectro radioeléctrico; (2) se optó por dejar en manos de la empresa privada la implementación de las metas de acceso universal a las telecomunicaciones, en lugar de recaudar y asignar los recursos de manera competitiva; (3) se prefirió subsidiar tarifas para grupos focalizados, en lugar de mantener el subsidio a la infraestructura; (4) se decidió preferir a Telefónica frente a los competidores, frente al mercado; y, (5) se optó por los resultados de corto plazo en lugar de seguir pensando en construir un mercado competitivo en el largo plazo.

Las decisiones de hace 20 años, durante el proceso de privatización, crearon un mercado de telecomunicaciones muy concentrado y con serias dificultades para desarrollarse. En 1993 el Perú estaba a la cola de la región en acceso a la telefonía; hoy está a la cola de la región en acceso a la banda ancha. Las decisiones de hace 20 años no sacaron al Perú de ese penoso lugar. ¿Qué nos espera en los próximos 18 años?