Una de las principales banderas del nuevo gobierno en materia de lucha contra la inseguridad ciudadana ha sido el combate frontal al crimen organizado. Actualmente la administración de Basombrío ha desplegado 65 megaoperativos contra el crimen organizado en todos los departamentos del país. Más allá del impacto mediático que han tenido estos operativos, es necesario analizar el fenómeno al que el país se está enfrentando a fin de entender en qué medida esta política responde a sus características e identificar los retos que le quedan por superar al gobierno actual. 

Crimen Organizado en el Perú: ¿a qué nos enfrentamos?

Si bien las formas de delincuencia organizada no son nuevas, su tipificación en el ordenamiento jurídico internacional y nacional datan recién del siglo XXI. Normativamente, el punto de partida para la implementación de políticas especificas y transnacionales sobre este tema es la Convención de las Unidas contra la Delincuencia Organizada transnacional, conocida también como la Convención de Palermo. En el Perú las disposiciones de la Convención fueron retomadas por la Ley 30077 (Ley contra el Crimen Organizado), la cual detalla los 21 delitos comprendidos en esta categoría y dispone la implementación de técnicas especiales de investigación para desarticular organizaciones criminales dedicadas a estas actividades. Los delitos relacionado al Crimen Organizado pueden clasificarse, de acuerdo a la literatura internacional (Naylor, 2000) en al menos tres tipos generales de actividades: crimen predatorio, mercados ilegales y delitos comerciales (o corporativos). El primer tipo está relacionado principalmente a delitos patrimoniales en los que se depreda la riqueza de un territorio (como en el caso de la extorsión, la usurpación o el robo); el segundo se relaciona con la producción y comercio de bienes o servicios ilegales; y el tercero tiene que ver con crímenes de naturaleza corporativa para reducir gastos empresariales (como por ejemplo disposición ilegal de deshechos tóxicos, entre otros). En el Perú, el Estado se ha focalizado principalmente en combatir los dos primeros tipos.

La literatura internacional tiene como consenso señalar que el crimen organizado es de naturaleza económica, con un lógica empresarial que lo que busca es maximizar las ganancias de la actividad ilegal. En ese sentido, es necesario comprender esta lógica económica para poder combatirlo exitosamente, así como identificar las manifestaciones especificas en el país. El crimen predatorio ha asentado su presencia principalmente en la franja costera entre Tumbes e Ica, a pesar de que existen organizaciones dedicadas a esta actividad en el resto del país, el modus operandi de estas organizaciones asociados al uso de armas de fuego, amenazas y sicariato ha causa preocupación en la opinión pública. Las tasas de homicidio de la franja costera han sido significativamente superiores a la tasa promedio nacional (por ejemplo, la ciudad de Tumbes registró en 2015 una tasa de 44.5, en contraste con la tasa de 7.2 a nivel nacional, según el INEI). Sin embargo, su visibilidad mediática no significa necesariamente que sean las actividades ligadas al crimen organizado más extendidas en el territorio nacional.

Desde hace varias décadas, el Perú afronta diversas dificultades para contrarrestar la expansión de los mercados ilegales en el país. Así, Perú continua siendo el segundo productor mundial de derivados cocaínicos (UNODC, 2016), además de presentar diversos problemas ligados a la minería ilegal, la tala ilegal y la trata de personas. La expansión de estos fenómenos es más extensa, y afecta a la costa, sierra y especialmente selva. Si bien en algunos casos se han asociado a actividades violentas, como en el caso del terrorismo en el VRAEM o la minería ilegal en Mazuko, los mercados ilegales no necesariamente se caracterizan por su violencia (Andreas y Wallman, 2009). Por el contrario la violencia atrae la atención de las autoridades y en varios casos perjudica el negocio.

En el Perú se calcula que la economía subterránea representó entre 50% y 80% del PIB entre los años 1980 y 2005 (Escobar, 2008), además de que existen indicios razonables de que las economías ilegales representa una fracción importante de esta economía subterránea (Jungbluth, 2013). ¿Qué pasaría si efectivamente se controlasen los mercados ilegales en el país? En otros contextos como en Colombia, los estudios señalan que la economía del tráfico ilícito de drogas han ayudado al país a sobrellevar las crisis económicas internacionales (referencia). A diferencia del crimen predatorio, los mercados ilegales pueden llegar a desarrollar redes de soporte, en las cuales las personas no rechacen su presencia, sino por el contrario la defiendas. Tanto el crimen predatorio como los mercados ilegales son retos para el país en materia seguridad. Así las estrategias para su persecución y sanción deben adaptarse a sus características especificas. Sin embargo, hay un denominador común: la necesidad de fortalecer la inteligencia y la investigación criminal.

¿Existe una política nacional contra el Crimen Organizado?

Pensar en una política criminal unificada para el crimen organizado parece un reto para el gobierno actual, ya que actualmente no existe ningún plan o estrategia multisectorial en la materia. Especialmente porque las políticas multisectoriales existentes, generalmente propuestas por la Comisión Nacional de Política Criminal (CONAPOC), se han enfrentado a actividades delictivas específicas como el delito patrimonial o la trata de personas. El punto de partida es reconocer que existen estrategias diferenciadas en función de cada uno de los delitos, pero también debe identificarse puntos comunes que sean transversales a los veintiún delitos que contempla la ley. Esos puntos comunes pasan por establecer una estrategia que combine labores de inteligencia con labores especializadas de investigación criminal a nivel policial, una estrecha coordinación con el Ministerio Público y un solo lenguaje inteligible por todos los operadores del sistema judicial.

El gobierno actual ha avanzado en ese sentido, repotenciando la inteligencia policial y creando la Dirección de Investigación Policial (DIRNIC) a fin de dotar de recursos a la policía nacional para desplegar investigaciones y operaciones contra el crimen organizado. Ello significa desestigmatizar el concepto de inteligencia disociándolo de sus usos políticos (los cuales volvieron a ser visibilizados en el gobierno Humala). El despliego de labores de inteligencia en el sentido clásico de la doctrina, pero también el empleo de técnicas especiales de investigación contempladas por la Ley 30077, son claves para poder combatir el crimen organizado respetando los derechos humanos, con un uso limitado de la violencia y de las externalidades negativas. La complejidad del accionar de las diversas organizaciones criminales que operan en el país hace necesario repotenciar los recursos disponibles para estas labores. Si bien se ha avanzado, aún es evidente la distancia que existe en los recursos destinados a combatir el tráfico ilícito de drogas con los recursos destinados a combatir el crimen predatorio así como otros tipos de mercados ilegales. Cabe recordar que varias de las técnicas especiales de investigación han sido diseñadas en base a la experiencia de la Dirección antidrogas de la Policía Nacional del Perú, la cual ha contado durante muchos años con apoyo de diversas agencias de cooperación internacional. Sin embargo, aún es incipiente el apoyo que estas mismas agencias destinan al combate de otras actividades de delincuencia organizada.

Asimismo, queda pendiente desde el Ministerio del Interior adoptar instrumentos de política y herramientas de gestión especificas al combate al Crimen Organizado. Por el momento, los instrumentos existentes, como el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013 – 2018, no distinguen claramente las estrategias diferenciadas entre el combate a la delincuencia organizada y el combate a la delincuencia común, lo que se evidencia en la desproporcionalidad de indicadores e instrumentos de gestión disponibles para medir la última con respecto a la primera. Existen aún importantes desafíos de producción y sistematización de información en lo referente al Crimen Organizado más allá de los indicadores de la lucha contra las drogas presentados en la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas, sin embargo se trata de tareas de largo plazo, que han llevado varios años en lo relacionado a la delincuencia común.

Otro avance importante en este periodo ha sido el fortalecimiento de las Fiscalías Especializadas contra el Crimen Organizado, bajo la coordinación del fiscal Jorge Chávez Cotrina. Su equipo ha acompañado el esfuerzo del Gobierno para desplegar sostenidamente megaoperativos contra el crimen organizado en todo el país, a pesar de que sus capacidades de cobertura siguen siendo limitadas. Es necesario entender que tanto en el caso de las Fiscalías Especializadas como el de las divisiones policiales de investigación especializadas, su trabajo no puede ser comparado ni medido con los mismos indicadores con los que se mide a aquellos operadores que combaten la delincuencia común. Una investigación puede demorar varios meses antes de dar sus primeros frutos y el trabajo no termina con las primeras capturas. Estas son más bien el punto de partida para desenmarañar un complejo entramado criminal que ha sabido adaptarse a los nuevos tiempos. Así, rararamente los casos que tienen al frente corresponden a jerarquías estándar simples donde un cabecilla dirige todas las operaciones; el seguimiento de los casos es necesario, ya que progresivamente se va ubicando a otros miembros de la organización e identificando sus funciones. Además que en función de sus competencias tienen limitaciones para investigar ciertos delitos, como en el caso de lavado de activos. Si bien la mayoría de organizaciones posee mecanismos de inserción de ganancias ilegales en el sistema legal, la investigación de esta actividad, aunque sea de la misma organización, es competencia de otra dependencia fiscal y policial, lo que implica la apertura de una nueva investigación. Además, a pesar de que la complejidad de los casos y la naturaleza de la actividad requiere de niveles de reserva, la compartimentación también puede alargar excesivamente los procesos y dificultar la cooperación intra e interinstitucional.

El trabajo conjunto entre Policía Nacional y Ministerio Público viene dando sus frutos, sin embargo queda el reto de la articulación con el Poder Judicial. Si bien es necesario garantizar la independencia del judicial también es necesario que todos los operadores hablen el mismo lenguaje. Así existe una diferencia cuando los casos los maneja la Sala Penal Nacional o los juzgados provinciales (especialmente en los casos en lo que las organizaciones criminales solo operan en un distrito judicial). A ese nivel existen dificultades para hacer comprender la dinámica especifica de la investigación en temas de Crimen Organizado, por ejemplo en relación a la prueba indiciaria para ciertos delitos o en los requisitos que sustentan los requisitos de prisión preventiva. Ello puede llevar a que los casos terminen cayéndose y que delincuentes sean liberados por temas formales. Si bien es difícil superar estas dificultades, espacios de capacitación conjunta de los operadores del sistema judicial podrían ayudar a establecer un lenguaje común y ayudar a que todas las partes involucradas se familiaricen con el trabajo de los otros. El Poder Judicial ha tratado de también poner empeño en el tema.

Hay otras entidades que sí se ven relegadas en lo referente a la implementación de medidas contra la criminalidad organizada. En primera línea está el Instituto Nacional Penitenciario, ya que las cárceles peruanas han sido el escenario de reconfiguración y comando de varias organizaciones criminales en los últimos años. El traslado de cabecillas de Barrio King a Challapalca parece indicar que al fin dicha identidad está realizado esfuerzos en el tema, pero tiene aún varios pendientes como la implementación completa del Sistema de Control Reforzado de Internos de Criminalidad Organizada (SISCRICO) contemplado por la Ley 30077 que debería evitar que miembros de conocidas organizaciones compartan espacios en los penales, además de trabajar en el bloqueo de las telecomunicaciones en los penales, reinserción de menores infractores pertenecientes a organizaciones criminales, entre otros. Además hay otros sectores, que no necesariamente están en la primera línea de combate, pero cuyos aporte son fundamentales para la lucha contra el crimen organizado, por ejemplo el Ministerio de la Producción, que apoya estrategias para la prevención de extorsión a pequeñas y mediana empresas o el Ministerio de Trabajo, redoblando los esfuerzos en lo referente a la fiscalización de sindicatos de construcción civil.

En resumen, lo que se ha puesto en marcha en este nuevo gobierno es una estrategia sectorial para el combate contra el crimen organizado, al que se han sumado los principales operadores de seguridad y justicia. Sin embargo, aún queda un largo camino para que al bicentenario tengamos una política multisectorial integral para combatir esta problemática. Los principales desafíos que aún nos quedan por superar son el fortalecimiento de capacidades humanas, logísticas y tecnológica con un presupuesto asegurado para tal finalidad; la desestigmatización de la labor de inteligencia y las pertinentes adecuaciones doctrinarias para su mejor aplicación en materia de delincuencia organizada; la mejora de los mecanismos de coordinación entre los diferentes operadores a nivel nacional e internacional; finalmente pero no menos importante tenemos por delante como país el desafío de generar información sobre el crimen organizado tanto a nivel operativo como estratégico para la toma de decisiones basada en información. Estas tareas no son únicamente responsabilidad del sector interior, sino que otros sectores, la sociedad civil y la academia pueden aportar para que al 2021 el Perú pueda ser una referencia del combate al Crimen Organizado en la región.

Referencias

Andreas, Peter and Joel Wallmann(2009)Illicitmarkets and violence: whatistherelationship?, in: Crime, Law and Social Change , 52,3, pp. 225-229.

Escobar, J. (2008) Una medición de la economía subterránea peruana,  a través de la demanda de efectivo: 1980 – 2005. Informe Final. Consorcio de Investigación Economicas y Social – CIES. Lima. Disponible en: http://old.cies.org.pe/files/documents/investigaciones/politica-macroeconomica-y-crecimiento/una-medicion-de-la-economia/una-medicion-de-la-economia-subterranea-peruana.pdf

INEI- Comité Estadístico Interinstitucional CEIC (2016) Homicidios contándolos uno a uno 2011 – 2015.  Lima. Disponible en: https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1365/index.html

Jungbluth, W. (compilador) (2013) Perú Hoy, El Perú subterráneo, Lima: Desco. p. 346

Naylor, R (2000) Economic and OrganizedCrime: Challengesfor Criminal Justice. StrategicIssues Series rp02-12e. ResearchandStatisticsDivision. Government of Canada. Disponible en: http://www.justice.gc.ca/eng/rp-pr/csj-sjc/jsp-sjp/rp02_12-dr02_12/rp02_12.pdf

UNODC - DEVIDA (2016) Perú: monitoreo de cultivos de coca 2015. Lima. Disponible en: https://www.unodc.org/documents/crop-monitoring/Peru/Peru_monitoreo_coca_2016.pdf