Hay varias facetas de Pedro Pablo Kuczynski que los peruanos conocimos bien a lo largo del último medio siglo: autoridad pública, banquero, asesor financiero, y hasta flautista aficionado. Sin embargo, su papel más influyente a nivel mundial es el que probablemente se ha discutido menos en nuestro país. Como intelectual y funcionario internacional, PPK fue uno de los padres del “Consenso de Washington” (CW), el conjunto de reformas promovido por tres poderosas instituciones con sede en la capital de Estados Unidos: el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Departamento del Tesoro estadounidense. El giro al neoliberalismo en América Latina, a partir de los años ochenta, solo fue posible mediante la aplicación de estas medidas.

La faceta de PPK como promotor intelectual del neoliberalismo ha quedado documentada en numerosos artículos académicos y capítulos de su autoría. Por ejemplo, ya en 1982, casi una década antes del fujishock, él advertía en la revista académica Foreign Affairs que los efectos de la crisis de la deuda externa en América Latina no podrían superarse sin aplicar medidas económicas “extremadamente duras e impopulares“, y que se tendría que abordar los problemas de Estados “hinchados“, políticas de industrialización mal enfocadas, y políticas fiscales y monetarias erráticas.[1]

Para PPK no fue difícil trasladar sus ideas acerca de las reformas necesarias en América Latina al plano de la toma de decisiones en Washington. Tenía llegada a los círculos de poder gracias a haber sido un importante funcionario del Banco Mundial en varias ocasiones entre 1961 y 1977. Se desempeñó como miembro de su comité de investigación, economista jefe para América Central, y jefe de su división de planeamiento de políticas. Fue también funcionario del FMI en los años setenta.

Aunque luego estuvo formalmente alejado de estas instituciones, y más vinculado al sector privado internacional y al sector público peruano, se mantuvo cercano al influyente Institute for International Economics (IIE, fundado en 1981) de Washington. El IIE (rebautizado como Peterson IIE) es hasta hoy uno de los más importantes centros de investigación que promueve la globalización y liberalización comercial, e interactúa constantemente con el gobierno norteamericano y la banca multilateral. Con ellos PPK colaboró en publicaciones de reconocida incidencia en las reformas implementadas finalmente en América Latina.[2]

Un fracaso político anunciado

Si saltamos en el tiempo, de los turbulentos años ochenta hasta marzo de 2018, encontramos nuevamente una situación de crisis en la que PPK es protagonista, esta vez al borde de los 80 años de edad. A sólo 19 meses de asumir el poder 77% de la población desaprobaba la gestión de Kuczynski como presidente del Perú. Tras salvarse ajustadamente de un primer intento en diciembre de 2017, PPK se vio obligado a renunciar a puertas de una segunda moción de vacancia en el Congreso, en medio de graves acusaciones de corrupción relacionadas con el caso Odebrecht y con la compra de votos de congresistas para intentar salvarse de la vacancia.

El fracaso político del gobierno de PPK ha sido rápido e innegable. Sin embargo, no puede explicarse solamente en función de incapacidad, corrupción o estrategias obstruccionistas de la oposición, todas ellas innegables durante este gobierno. Hay elementos persistentes de su conducta que reflejan ideas y preferencias que han sido constantes en los últimos 40 años. Primero, una subvaloración de la dimensión política de gobernar, lo cual ha redundado en un manejo deficiente de varias situaciones de crisis. Y segundo, una escasa priorización de los aspectos sociales y, sobre todo, ambientales, de las políticas públicas.

Estas actitudes son coherentes con la visión neoliberal del desarrollo que el mismo PPK ayudó a instalar en América Latina como funcionario y como intelectual. Una aproximación al desarrollo que está enfocada, ante todo, en promover el crecimiento, la inversión privada y la apertura económica desde la tecnocracia, y generalmente aborda otros asuntos como elementos secundarios.

El origen del Consenso de Washington

La inspiración para el CW vino directamente de las experiencias de reformas orientadas al mercado en Chile (bajo la dictadura de Pinochet), el Reino Unido (bajo Thatcher) y Estados Unidos (bajo Reagan), inspiradas a su vez en la teoría económica neoclásica. Desde las instituciones de Bretton Woods se esperaba que estos cambios produzcan beneficios sociales además de económicos (aunque con la lógica del “chorreo“, antes que con políticas redistributivas), pero no se proclamaba abiertamente que constituyeran un nuevo modelo de desarrollo. Inicialmente, los elementos del CW eran presentados, más bien, como una receta para salir de la crisis económica de los ochenta, e incluían: disciplina fiscal, reducción de subsidios, reforma tributaria y fiscal, liberalización financiera y de la inversión extranjera, apertura comercial, tipos de cambio competitivos, privatización de empresas públicas, desregulación (incluyendo mercados laborales), y derechos de propiedad garantizados.

Estas reformas llegaron a nuestra región en un contexto de incapacidad de los gobiernos para manejar la deuda externa. Fueron parte de los programas de ajuste estructural propuestos (o impuestos) por los bancos multilaterales, que también se encontraban entre los principales acreedores. Empezando con Bolivia en 1985, lo que se promovió mediante la condicionalidad de los préstamos no solo fue un paquete de estímulo económico, sino un cambio del modelo de desarrollo predominante. Se dejó atrás las influencias de CEPAL y la teoría de la dependencia, que habían redundado, respectivamente, en estrategias de industrialización por sustitución de importaciones, y en fuertes restricciones al capital extranjero. Al implementarse estos cambios en América Latina empezó a primar una lógica de mercado, se abrieron las economías a la inversión extranjera, y en las políticas públicas se empezó a priorizar lo económico y financiero.

Un padre del consenso

El mismo John Williamson, académico y funcionario que acuñó el término “Consenso de Washington“ en 1989 para caracterizar a las medidas que empezaban a implementarse, reconoce un texto coescrito por el futuro presidente (Balassa, Bueno, Kuczynski y Simonsen 1986) como la principal inspiración para su decálogo de reformas[3]. En ese texto, que influyó tanto en el plano intelectual como en la toma de decisiones, PPK y sus colegas recomendaban para América Latina una nueva estrategia de desarrollo que funcione económicamente, y que además demuestre sostenibilidad política y mejore la distribución del ingreso y las condiciones sociales.

Para lograrlo proponían, entre los elementos claves, a las reformas económicas esenciales que se conocerían pronto como parte del CW. Sin embargo, a pesar del sustancial quiebre que estos cambios significaban para los procesos de desarrollo en la región, el documento no proporcionaba mayores pautas acerca de cómo llevar a cabo las reformas de una manera viable social y políticamente, y con legitimidad democrática. No se esbozaron secuencias y horizontes temporales para implementar las reformas, ni tampoco se consideraba la posibilidad de adaptar esta fórmula general al aplicarla a las particularidades de cada país.

El CW se aplicó en prácticamente toda América Latina, y en un principio permitió superar situaciones críticas de hiperinflación y desequilibrios fiscales. Sin embargo, para inicios del siglo actual, ya se reflexionaba sobre las lecciones de su implementación, en vista de que no había dado los frutos esperados en crecimiento, empleo ni reducción de pobreza, ni tampoco había ayudado a proteger a la región contra sucesivas crisis financieras. Desde la derecha, era políticamente urgente replantearlo porque en esos años su némesis, el socialismo del siglo 21 latinoamericano, adquiría protagonismo.

Fueron justamente Kuczynski y Williamson quienes editaron un influyente texto (2003) que proponía la segunda generación de reformas institucionales complementarias para promover el desarrollo en América Latina, con un nuevo énfasis en la institucionalidad, modernización del Estado y reducción de la pobreza. Con esto buscaban responder a las críticas y ampliar los alcances relativamente estrechos del CW original, pero nuevamente lo hicieron sin profundizar en temas trascendentales como la gobernabilidad democrática y la legitimidad del modelo, el medio ambiente, el progreso social desde una perspectiva de derechos, y la corrupción.

Un gobierno marcado por las limitaciones del neoliberalismo

En sus políticas, desde 2016 el gobierno de PPK ha reflejado bien el enfoque de desarrollo neoliberal y la lógica de mercado que promovía el CW, y que él ayudó a concebir como norte para América Latina. Ello era evidente desde un plan de gobierno que, a pesar de presentarse como integral, priorizó como medida clave de estímulo económico la ejecución de megaproyectos de infraestructura, sin mencionar sus posibles impactos sociales o ambientales. Esta orientación ha sido confirmada no solo por las decisiones del gobierno en los sectores económicos y productivos—donde se ha destacado el papel del Estado principalmente como facilitador de los negocios privados—sino también por un deficiente manejo político y por un rol secundario asignado a las dimensiones social y, sobre todo, ambiental del desarrollo. Asimismo, para muchos de los cargos importantes en su entorno PPK eligió a tecnócratas con escasa experiencia política, o a personas con experiencia en el mundo empresarial que sabían poco de los sectores en los que entraban, o de la gestión pública en general.

A pesar de haber introducido políticas y proyectos valiosos en algunos campos, el gobierno de PPK también ha demostrado poca voluntad de asumir su papel como actor político frente a otros actores clave. Esto quedó claro durante varias crisis trascendentales, como la huelga de docentes, las relaciones con la mayoría opositora en el Congreso, los negociados detrás del aeropuerto de Chinchero, y las consecuencias del cuestionado indulto otorgado a Alberto Fujimori, entre otras. Así, han exacerbado la polarización en el Congreso, y con el fujimorismo y la izquierda en general. Frecuentemente el presidente y sus jefes de gabinete se han mostrado fastidiados con el “ruido político“ sin necesariamente haber mostrado entender su origen, y han exigido que los “dejen trabajar“, como si el diálogo político no fuera parte de su trabajo. Quizás la frase más reveladora en este sentido es la que el presidente dijo a Francisco en la visita del papa a Lima: “lo único malo que tenemos aquí son los políticos”, como si el Presidente de la República no fuera también uno. En resumen, PPK y su entorno inmediato no solo han tenido poca capacidad política, sino que han mostrado poca voluntad de aprender o de asesorarse por quienes sí saben.

La huelga docente, en particular, evidenció la falta de análisis y manejo político del entorno de PPK. Al diseñar el nuevo presupuesto en los primeros meses del gobierno, se tomaron dos decisiones que indudablemente exacerbarían las tensiones: incumplir la promesa electoral de aumentar sueldos docentes en el primer año, y programar el temido inicio de las evaluaciones de desempeño docente tras casi una década de expectativa. Las fuertes tensiones y pugnas en el sector Educación eran completamente previsibles, pero desde la Presidencia del Consejo de Ministros no se mitigó ni previno el conflicto a través del diálogo con los representantes sindicales del magisterio. El resultado fue una huelga de 60 días que afectó a todo el país, la mayor en un cuarto de siglo.

También se ha minimizado la importancia de lo social y ambiental para el desarrollo, frente a la atención al manejo económico y financiero. En lo social, no puede negarse que se mantuvo lo bueno de anteriores gobiernos en los programas sociales focalizados, gestionados cada vez más técnicamente en el MIDIS, a pesar de encargar del sector a una ministra inexperta (Cayetana Aljovín). Sin embargo, en educación y salud hubo prácticamente un abandono, desde incumplir promesas salariales en ambos sectores hasta sacrificar a un ministro destacado como Jaime Saavedra y descarrilar la reforma educativa en marcha, pasando por colocar a un exmilitar sin experiencia en salud a cargo del otro gran sector social (D’Alessio). En lo ambiental, mientras tanto, se debilitó la capacidad de acción del Ministerio del Ambiente, y los temas ambientales perdieron todo protagonismo en las propuestas del gobierno. Como ha mencionado , durante el gobierno de PPK se asumió una política ambiental débil, extremadamente “amigable“ con las inversiones, y alejada de temas complicados como la minería informal.

Finalmente, incluso las innovaciones relacionadas con la reforma y modernización del Estado en las que ha participado el presidente han estado marcadas excesivamente por una lógica empresarial y de mercado, dificultando establecer puentes hacia otros actores políticos. La Reconstrucción con Cambios tras los desastres del Niño Costero, por ejemplo, fue encargada a un ente autónomo y puesta a cargo de un empresario, en lugar de involucrar de manera significativa a los gobiernos subnacionales. Y en el proceso de descentralización, a pesar de que el nuevo espacio GORE-Ejecutivo significó una mejora con respecto a la falta de coordinación en el gobierno anterior, su principal prioridad ha sido destrabar proyectos de inversión, antes que redefinir de manera democrática el rumbo de largo plazo de un proceso fundamental que estuvo estancado por años.

Réquiem para un modelo de gobierno y de desarrollo

Distintos factores pueden explicar el estrepitoso fracaso político del gobierno de PPK, y seguramente serán motivo de análisis por mucho tiempo. Probablemente se hallará que algunos de ellos escaparon de su responsabilidad, pero no todos.

Por un lado, la corrupción y la falta de bases sociales y políticas son características que ayudaron a hundir a esta gestión pero pueden encontrarse en cualquier tipo de gobierno, de derecha, centro o izquierda. Por otro lado, sin embargo, el menosprecio a la dimensión política y la priorización de todo lo económico y financiero son características típicas del enfoque neoliberal de desarrollo que PPK ha propuesto para el Perú y América Latina desde hace cuatro décadas. Y hemos visto en estos 19 meses que justamente estas formas de gobernar el país contribuyeron, sin lugar a dudas, a aumentar la polarización política que finalmente lo destruyó, así como socavar el apoyo popular no solo a este gobierno, sino a la democracia. Gobernar un país siguiendo muy de cerca las viejas pautas del neoliberalismo y del Consenso de Washington no funciona en la práctica, como lo acaba de comprobar uno de sus padres.