Al cabo de tres meses y medio de gobierno del presidente Martín Vizcarra, empieza a predominar la desaprobación de su gestión (56% según GfK) y una percepción de estancamiento del país (78% según Pulso Perú). Sin embargo, hay al menos una línea de acción gubernamental que merecería mejores calificaciones y expectativas de acá a 2021: la apuesta por la descentralización. Tras 15 años de apoyo inconsistente desde el Ejecutivo, el liderazgo de dos exgobernadores regionales parece abrir una inmejorable oportunidad para fortalecer el proceso definitivamente.

Durante este breve período, los anuncios descentralistas del actual presidente del Consejo de Ministros, César Villanueva, han sido significativos. Estos han pasado un poco desapercibidos para la opinión pública porque la descentralización ya no despierta grandes expectativas como a inicios de este siglo, ni suele aparecer en primeras planas. A pesar de ello, y de los defectos que ha tenido el proceso, sigue siendo una reforma imprescindible para lograr un desarrollo nacional equitativo y sostenible en un país lleno de brechas. Esto lo confirman varios diagnósticos recientes, incluyendo a los estudios realizados por la OCDE en el marco del Programa País.

Se han profundizado los avances pertinentes logrados durante la breve gestión de Kuczynski. Estos incluyen a las reuniones GORE-Ejecutivo, entre ministerios y gobiernos regionales, donde el gobierno actual convocó de inmediato a una reunión extraordinaria tras asumir el poder. También se han continuado las reuniones descentralizadas Muni-Ejecutivo, entre gobierno central y grupos de municipios, haciéndose más frecuentes en este período. Asimismo, se ha continuado la implementación del sistema de inversión pública invierte.pe que reemplazó al cuestionado SNIP. Finalmente, el viceministerio de Gobernanza Territorial de la PCM—creado en 2017 para abordar conflictos sociales, descentralización y organización territorial—inicialmente estuvo más orientado al manejo de conflictos, pero hoy tiene al mando a Raúl Molina, experto en descentralización.

El nuevo discurso

Más allá de conservar los mecanismos y espacios heredados, la priorización de la descentralización en el discurso y práctica de la gestión actual es lo que realmente contrasta con los gobiernos anteriores. Para empezar, la descentralización es uno de los cinco grandes ejes de la nueva Política General del Gobierno a 2021, aprobada en mayo último. En este sentido, Villanueva ha enfatizado repetidamente que este es un gobierno descentralista, orientado a la articulación entre lo nacional y subnacional, y que busca agilizar el proceso y darle una mirada más territorial, menos burocrática.

Por primera vez en la historia reciente se habla desde las altas esferas del Ejecutivo acerca de impulsar corredores económicos y núcleos regionales, de dar a los gobiernos subnacionales mayor control sobre la inversión pública, e incluso de la posibilidad de conformar nuevas (macro)regiones que sustenten la descentralización económica. Los anuncios hacen suponer que se seguirán tomando medidas para alinear las políticas públicas—bajo un enfoque territorial—con los procesos reales de integración económica y social que ya están en marcha en el país, y que no respetan necesariamente los límites establecidos para departamentos, provincias y distritos.

Un camino a la integración regional

No debe olvidarse que el actual conjunto de departamentos con gobiernos regionales sigue siendo algo muy distinto a las grandes regiones que se vislumbraban como eje de esta reforma en 2002. Por ello, quizás la medida más importante ha sido la modificación de la Ley Nº 29768, Ley de Mancomunidad Regional, a inicios de julio. Desde el fracaso del referéndum para conformar macrorregiones en 2005 y la ausencia de posteriores consultas, no había un rumbo claro hacia la integración regional, necesaria para sostener la descentralización económica en el largo plazo. Se ha asumido en años recientes que, como instancias de coordinación, las mancomunidades regionales y municipales serían herramientas valiosas para ello, pero estaba pendiente adecuar el marco normativo y formular incentivos para que efectivamente puedan conducirnos en esa dirección.

Por ello, el cambio más significativo es el nuevo objetivo de las mancomunidades regionales que consiste en “elaborar la propuesta, acordar y plantear la iniciativa para conformar una región, en el marco del proceso de descentralización previsto en la Constitución Política del Perú“. Con esto se reconoce formalmente a las mancomunidades como camino hacia una conformación de verdaderas regiones que integren departamentos y provincias. Sin duda, esto es algo que solo sería viable políticamente en un mediano o largo plazo, pero finalmente ya se estableció una ruta alterna. Junto a esto, hay otros elementos nuevos, como ampliar el ámbito de acción de las mancomunidades (por ejemplo, incluyendo la integración y articulación en temas ambientales) y hacer más viable y legítimo su funcionamiento como ejecutores de fondos públicos (por ejemplo, se someten a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública).

Agenda pendiente y trasfondo político

De esta manera, finalmente se empieza a atender uno de los grandes conjuntos de problemas pendientes acumulados en 15 años de descentralización. Lo ideal sería que pronto también se aborden los pendientes en las dimensiones administrativas, fiscales y políticas de la descentralización. Asimismo, hay dos temas importantes para la descentralización que sería pertinente revisar. El más urgente es el esquema de Reconstrucción con Cambios, donde los gobiernos locales y regionales por ahora se mantienen en un papel dependiente de la ARCC, lo cual contradice el espíritu descentralista de esta gestión. Y el otro tema pendiente es optimizar las reglas de distribución del canon en función de lecciones que dejó el período de boom, para hacerlo más equitativo y eficaz.

Sin duda, las convicciones personales de Vizcarra y Villanueva ayudan a explicar esta orientación descentralista del gobierno actual, pero no son el único factor determinante. La relación tensa con el Congreso, que viene del período anterior y solo ha mejorado levemente, dificulta muchísimo cualquier diálogo sobre reformas pendientes en varios temas. En ese sentido, con limitaciones para emprender grandes cambios de la mano del Legislativo, las posibilidades de ampliar el alcance e impacto de las políticas públicas solo son significativas en el ámbito intergubernamental, involucrando a los gobiernos regionales y locales en un mejor diseño, implementación y seguimiento. Asimismo, en un plano más netamente político y estratégico de cara a las elecciones en octubre, un gobierno reconocido por empoderar a los actores subnacionales puede lograr importantes nuevos aliados que, a su vez, tengan llegada al Congreso y a algunos partidos políticos en momentos de confrontación. La apuesta, probablemente, es tanto política como técnica.