Cuando, en septiembre del 2011, el presidente Ollanta Humala promulgó en Imacita (Bagua) la Ley del Derecho a la Consulta Previa de los Pueblos Indígenas u Originarios, él y su Gobierno no calcularon una serie de circunstancias y de efectos de esta norma: transcurridos desde entonces cerca de 20 meses, no se ha llevado a cabo ninguna consulta, y es probable que su aplicación se vea dificultada en el futuro próximo, con las consecuencias que ello puede acarrear para el país y los pueblos indígenas.

No pretendo con esta introducción sostener que deberíamos regresar al statu quo anterior a la Ley, ni promover su sustitución; lo que señalo es que los diversos actores involucrados en esta temática (el Estado y los pueblos indígenas) tendrían que reflexionar e identificar cuáles fueron los elementos que se abordaron de manera ligera o que no se consideraron suficientemente cuando se promovió esta legislación que convirtió al Perú en el primer país de la región, suscriptor del Convenio 169 de la OIT, que desarrollaba a través de una ley nacional el derecho a la consulta previa.

Siguiendo este razonamiento, y sin la pretensión de abarcar todas aquellas condiciones indispensables que podrían ser materia de análisis, quisiera ensayar algunas hipótesis sobre uno de los actores involucrados.¹  En este sentido, en primer lugar, una suerte de verdad de Perogrullo es que el Estado, en sus diversos sectores, no tenía la capacidad para implementar este procedimiento ni siquiera en su modalidad más básica: un diálogo formalista y de mero trámite. Al respecto, después de casi 200 años de era republicana en los que los pueblos indígenas han estado sometidos a condiciones de subordinación y marginalidad, la estructura estatal no solo no estaba preparada para un cambio mayor, sino que no existía en la mayoría de funcionarios públicos ni el conocimiento ni las habilidades para relacionarse de modo distinto con los sectores indígenas o que respondían a una lógica cultural diferente. Diversos ejemplos dicen mucho de los fallidos intentos del Ejecutivo y sus desencuentros con las organizaciones nacionales de los pueblos indígenas, incluso sobre aspectos denominados formales pero que, en este caso, dado el carácter de la relación intercultural, tenían otro significado.

En segundo lugar, de parte del Ejecutivo, encargado de implementar este tema, no había la disposición para crear condiciones que atenuaran la desconfianza estructural de los pueblos indígenas hacia el Estado. No abundaré en explicaciones sobre esta mala relación que casi siempre ha existido entre ambos sectores, lo que se corrobora por diversos estudios académicos que reconocen que la conducción estatal a lo largo de la historia ha oprimido por lo general a los pueblos y, en el “mejor” de los casos, ha buscado asimilarlos e integrarlos. No debe entonces extrañar que la respuesta de los sectores indígenas haya sido de rechazo o de silencio.

En tercer lugar, ninguno de ambos sectores ha comprendido con claridad lo que realmente era la consulta previa, habiendo por cierto en este caso una responsabilidad mayor en los representantes estatales:²  al momento de formular las medidas reglamentarias que permitiesen darle contenido a este derecho, lo ‘procedimentalizaron’, lo tornaron inflexible y descuidaron el aspecto más importante: el desafío de llevar a cabo un diálogo intercultural genuino.

Considero que ésta ha sido una de las principales debilidades en todo este intento de plasmación de la consulta previa, y que de no corregirse puede arruinar este esfuerzo. Al respecto, se han asumido algunas creencias equivocadas o insuficientes, como pensar que solo cabe el diálogo en una de las etapas de la consulta; o que basta que se haga en el idioma del pueblo indígena consultado; o que si se les informa sobre sus derechos a los pueblos ya es suficiente; o que diálogo es lo mismo que negociación y que, por ello, se debe arribar necesariamente a un acuerdo. Pero tal vez la más importante omisión haya sido el no tomar en cuenta cuál debe ser la finalidad de este diálogo intercultural, para qué lo haríamos si insistimos en nuestras visiones tradicionales y poco pluralistas, si no se produce un cambio en la actuación de las partes, si no empieza a transformarse el Estado.

Finalmente, una última explicación tiene que ver con las medidas complementarias que debieron aprobarse en forma paralela para que funcionase la consulta previa. Nos referiremos a una de ellas, la creación de una entidad estatal especializada en pueblos indígenas que permitiera formular y asesorar las distintas políticas públicas que el Estado promoviera, en la que los propios interesados, pudieran haber tenido voz y opinión decisoria. Nada de esto ha ocurrido, y el encargo que se le ha dado al Viceministerio de Interculturalidad, cuando se lo ha definido como órgano técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo³  ha desvirtuado este propósito, porque se trata de una dependencia gubernamental que responde solo ante el Gobierno y no contempla la posibilidad de participación de los propios interesados, es decir, los pueblos indígenas.

Lo que sigue
Creo que solo en la medida en que se reconozcan estos elementos y se efectúen las rectificaciones podrá retomarse una relación adecuada entre el Estado y las organizaciones de los pueblos indígenas. Pienso que ello es aún posible, que es factible convocar a un diálogo verdadero en el que se perciba la voluntad estatal de corregir aquellos aspectos que los pueblos demandan o aclarar debidamente lo que se encuentra enrarecido. Las organizaciones demandan una modificación de la Ley de Consulta, la creación de una institucionalidad estatal de la que ellos sean partícipes, que sus voces sean escuchadas en las diversas instancias estatales y que se haga el esfuerzo por comprenderlos y por no decidir por ellos.

Comprobaremos que existe esta voluntad política si se empiezan a dar señales desde el Estado para mejorar sus capacidades técnicas en las diversas instancias, si toman la iniciativa de convocar a los pueblos a través de sus organizaciones a diálogos sinceros, en igualdad de condiciones, con respeto a las visiones culturales diferentes, y sin un único paradigma de lo que se entiende por desarrollo para el país. Esperamos que así sea.

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¹En una posterior entrega me referiré a las organizaciones de los pueblos indígenas, y, más adelante, al papel desempeñado por las organizaciones no gubernamentales y las agencias de cooperación.
² Debe tomarse en cuenta que, según el Convenio 169 de la OIT, es el Estado quien tiene la obligación de consultar a los pueblos indígenas cada vez que se adopten medidas legislativas o administrativas que los afecten. 
3 Según el artículo 19.° de la Ley de Consulta Previa.